行政管理体制和机构改革的微观分析

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江泽民同志在十六大报告中指出:“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部}’一J职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。这为我国行政管理体制和机构改革指明了方向、途径和具体措施，是我国行政管理体制改革的指导原则。在今年的“两会”上行政管理体制和机构改革也成为一项重要议程。这些标志着中国新一轮行政管理体制和机构改革将随之拉开帷幕。
新中国成立五十多年来，共进行了大大小小近二十次机构改革和调整。与一九九八年以“精简”为主的改革不同，这次机构改革将以“合并同类项”为基本内容，包括设立国有资产监督管理委员会、将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会、设立中国银行业监督管理委员会、组建商务部、组建国家食品药品监督管理局等。在新一轮行政管理体制和机构改革中必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
行政管理体制，主要是指国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式的总和，它由该国的基本政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。就行政体制各组成部分的地位和关系而言，其核心是行管理行政权力的划分和行政职能的配置。就行政体制组成部分的存在状态而言，有静态的行政组织结构体制和动态的行政运行机制，两者相互依存，相互影响。
行政管理体制和机构改革是一个系统工程，需要完成三个层次的调整。一是宏观层次，从整个政治体制改革的角度进行调整。其原因在于一国的基本政治制度决定了行政管理体制的基本特点。因此分析的第一步是根据新的历史条件的要求从宏观层面处理好几大权力关系:一是政府与社会的关系，主要是清晰地界定政府职能范围，政府要有所为有所不为，积极转变政府职能，这是一个关键所在;二是党政关系;三是政府与人大的关系;四是政府与政协的关系;五是政府与国家司法机关的关系。宏观层次的调整实际上是确定政府整个行政权力蛋糕的大小，关键是转变政府职育旨。
二是中观层次，在行政系统内部进行调整。在这个层次主要是要协调好两个关系:一是依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，这是行政管理体制在纵向上进行的调整;一是政府各部门之间职能和权限的调整，比如计委和经贸委职能和权限关系的调整，这是行政管理体制在横向上进行的调整。中观层次的调整是行政管理体制和机构改革的着力点。
三是微观层次，在具体行政单位或部门内部进行调整。这个层次的调整往往比较容易被忽视。在这个层次上主要调整好具体单位或部门内部的权力关系，克服单位或部门中存在的诸如官僚主义、腐败、办事效率低下和恶性权力斗争等不良现象，调动单位或部门成员的积极性，提高行政组织的行政效能，提高政府公共产出的质量和效率。
宏观层次的调整需要较长的时间，中观层次的调整是重点，受到了密切关注。这次机构改革以“合并同类项”为主，主要是在中观层次上进行的调整。在“合并同类项”的过程中，需要建立一些新的行政单位或部门，这就进入了微观层次的调整。本文主要在微观层次进行一些分析。本文借用了现代组织理论、领导-成员交换理论、激励理论和圈子规则，对行政管理体制和机构改革中具体单位或部门中的权力关系进行了分析，并提出通过行政权力和相关责任的下移，减少行政领导层级，建立和完善相关的监督考核激励机制，完成行政管理体制和机构改革在微观层次的调整。