档案行政管理的法定范围与边界
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1 档案行政管理的法定范围与边界《档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。”“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这里，明确规定档案行政管理部门管理的职责范围是国家档案事务——档案事业、档案工作。具体的档案——档案实体的管理不属于档案行政管理的法定职责范围。《档案法》调整的档案范围，即《档案法》第二条的规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，《档案法》调整的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。根据《档案法》第二条和第六条的规定，档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。这个范围说明，不是所有产生档案的领域和这些领域产生的与所有档案有关的档案事务都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围，就是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提边界。由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因此，这个前提边界必须清楚。对超出这个范围边界而行使的档案行政管理行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。
由于那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的所有者不同，档案所有权就分为国有的和非国有的，因此，对这两类档案行政管理相对人的档案事务的管理程度、范围就有所不同。对于国有档案的档案行政管理相对人的档案事务，档案行政管理部门管理程度范围可以管得细一些，可以管到。按照《档案法》第十条规定，要“集中管理”；第十一条规定要“定期向档案馆移交档案”；第十三条规定要 “配置必要的设施，确保档案的安全”；第十七条规定要“禁止出卖属于国家所有的档案”，等等。但是，对于非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务，档案行政管理部门管理程度范围就不可以管这样细了，应按照《档案法》第十六条规定来管理。《档案法》第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定，由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”这条规定了档案行政管理部门管理非国有档案所有者的档案事务程度、范围、边界。
2 档案行政管理没有范围边界意识的表现
2.1 档案行政管理的对象、范围、边界不明确。某个理论探讨档案管理 5/2011 总第192期 12 行业或专业的行政管理机关的管理对象、范围、边界应该是明确的，即负责管理国家一个行业或专业的事务，这应是常识。但是，档案行政管理部门对管理的对象、范围、边界却不明确，既管理国家档案事务——档案工作，又管理具体的档案——档案实体，而且，更多的是管理具体的档案。档案行政管理机关与其他行业或专业行政管理机关一样，负责管理国家一个行业或专业的事务。其负责管理的对象、范围、边界应该是限定在国家档案事务——档案工作之内，而且，《档案法》第六条对此也作了明确的规定。遗憾的是，档案行政管理部门始终没有确立档案行政管理的对象、范围、边界的概念和意识，不清楚该管什么，不该管什么。说档案行政管理部门不清楚该管什么，从感情上的确让人难以接受，但事实的确如此。（请参见拙文《论档案行政管理的对象》，载于《档案管理》2011年第4期）
2.2 不清楚法定的档案行政管理范围、边界。档案行政管理的范围、边界《档案法》已作了明确规定。但是，档案行政管理部门依然是想到哪里就管到哪里，没有任何范围、边界的概念和意识，不是“越位”，就是“缺位”。 2.2.1 在“创新”的名义下任意扩大档案行政管理的范围。在计划经济时代，档案行政管理部门一直是以管理国家机关、事业单位和国有企业单位为主的。随着改革的发展和社会主义市场经济体制的建立，我国的经济成分呈多元化，国家档案局对此提出了“创新档案服务机制，拓展档案工作领域”的指导思想，这是适应我国的改革发展形势而作出的正确决策。然而，档案行政管理部门忽视了一个前提，那就是社会主义市场经济是法制经济，我国已经进入了法制时代，依法行政已经成为行政管理的准则。档案行政管理部门还忽略了自身的改革，没有转变档案行政管理模式，实现由计划经济时代指令性的业务指导为主到社会主义市场经济时代的依法行政为主的转变。因此，档案行政管理部门依然是计划经济时代的思维，将本应该在法定的管理范围内来“创新档案服务机制，拓展档案工作领域”，变成了在“创新”的名义下不顾法定的档案行政管理范围的限定，任意扩大范围，想到哪里就管到哪里。如，先后提出了民营企业建档、社区建档、村级建档，甚至家庭建档。首先，对于民营企业、社区、村级的这些非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务管理，基本上是按照对国有档案的档案行政管理相对人的档案事务来管理的，这明显地超出了档案行政管理的范围。以《湖南省民营企业档案管理暂行办法》为例来说明，该《办法》第二条规定：“本办法所称民营企业档案，是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同载体形式的历史记录。”并且，对其档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等都作了规定。按照《档案法》的规定，档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些“对国家和社会有保存价值的”档案事务，具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。
该《办法》明显是越权扩大了管理范围。其他一些地方档案行政管理部门制定的《民营企业档案管理办法》基本大致相同，还有《社区档案管理办法》、《村级档案管理办法》也基本与《民营企业档案管理办法》大致相同。其二，对家庭建档，无论是管建档还是档案事务，对于大多数人来说，都已经超出了档案行政管理的范围。因为，在广大家庭中，具有“对国家和社会有保存价值的”档案的家庭是很少数，而不是绝大多数。政府行政管理行为的底线就是公民的个人权利，政府行政管理绝不能冲破这个底线去侵犯公民的权利。档案行政管理的行政行为深入到家庭档案的范围（而且，这些档案中的大部分不属于“对国家和社会有保存价值的”档案），明显超出了档案行政管理的范围，且有侵犯公民的权利之嫌。就以《哈尔滨市家庭档案管理办法（试行）》为例来说明。该《办法》第一条说明是：“依据《中华人民共和国档案法》、《哈尔滨市档案管理条例》等有关规定，制定本办法。”但是，《中华人民共和国档案法》和《哈尔滨市档案管理条例》限定的管理范围都是“对国家和社会有保存价值的”档案范围，而该《办法》第三条规定：“本办法所称的家庭档案，是家庭及家庭成员在家庭生活中形成和在社会活动中形成可归属个人的保存备查的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和不同载体的历史记录。”并不是 “对国家和社会有保存价值的”档案，立法依据不充分，明显是越权扩大了管理范围。而且，其第五条还规定：“家庭应确定一名家庭成员负责家庭档案的收集、整理、保管和利用，学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能，定期整理家庭档案，并向家庭成员通报家庭档案整理情况。”这明显是侵犯公民的权利，干涉公民对家庭事务的处置权。其他一些地方档案行政管理部门制定的《家庭档案管理办法》基本与此相同，而且，有些连立法依据的条款都没有。（本论文由上海论文网://shlunwen.整理提供，如需转载，请注明出处或联系我们的客服人员）