浅谈中央垂直管理的改革实践

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引 言改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，被世人誉为“经济奇迹”。很多经济学家 ① 都把地方政府竞争作为形成经济奇迹的重要原因。他们认为，过去中央不仅向地方行政性分权，下放很多经济管理的权力，也进行了财政分权，先后实行了财政包干制和分税制。分权使地方政府为经济增长展开激烈竞争，因为经济增长不仅能增加地方财政收入，还可以作为政绩有利于地方官员的晋升。地方为增长而竞争，促进了城市化和基础设施建设，极大地推动了中国经济快速增长，但是分权也产生了很多问题，如地方保护主义、环境污染加剧、安全事故频发、地方对科教文卫事业投入不足等。针对分权出现的问题，一般认为应该改进以 GDP 为主的考核地方官员的指标体系，更多地纳入环境治理、节能减耗等指标， ② 这样就可以部分改善分权的问题。改进指标体系是给定分权框架下的局部改善，另一个解决办法是，既然分权产生如此多的问题，那么也许可以通过调整分权程度来解决问题。事实上，上世纪 90 年代中期以来，中央陆续在银行、工商、税收、质量监督、安全生产监督等部门上收了地方政府权力，实行垂直管理。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威，保证“上传下达、政令畅通”。例如国家工商总局副局长甘国屏曾表示，工商系统省以下“垂直管理”，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。 ③ 面对中央垂直管理的改革实践，我们需要研究，垂直管理改革的目的达到了吗? 垂直管理体制是否又产生了新的问题? 与原有的属地管理体制相比，垂直管理体制的优势在什么地方，劣势在什么地方? 进而去回答，哪种体制更容易激励地方政府执行中央政府的政策? 地方哪些职能部门需要中央垂直管理? 这些问题正是本文的研究主题。

鉴于地方政府在中国经济发展中的巨大作用，深入研究垂直管理改革并提供理论指导将是非常重要的。以上问题的实质是中国行政管理体制改革的问题，对以上问题的认识和研究将增强我们对行政管理体制的运作以及中央和地方关系的理解，启发对中国式分权长远发展的思考，对研究地方政府绩效评价、环境保护、安全治理、政府治理等重要领域也具有重要含义。图 1 属地管理体制如果想回答这些问题，必须仔细比较研究垂直管理体制和现有的行政管理体制的异同。我国大部分政府职能部门，长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制，一般称为“属地管理”体制(见图 1 ) 。所谓“条条”，是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统;所谓 “块块”，是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”，其中主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的“人、财、物”权影响地方职能部门，以致在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政府的影响下，被迫执行地方政府的指令。垂直管理体制(见图 2)，是指中央部委或省直接管理地方职能部门，既管“事权”，又管“人、财、物”权，地方政府不再管理地方职能部门。垂直管理体制增强了地方职能部门的独立性，地方职能部门只对上级主管部门负责，不再受命于地方政府，这就是普遍认为垂直管理体制能摆脱地方政府干预的原因。但是垂直管理并不能完全摆脱地方干扰，地方政府会主动采取措施去影响垂直管理部门。秦文涛(1999)列举了一些乡镇政府对国土管理所工作人员的影响方法，如金钱加大棒的方法:对乡镇政府唯命是从的，以发奖金、提高下乡补助等经济手段拉拢亲信;对不听从安排的，就采取措施进行排挤。

因此，一些地方职能部门在垂直管理后并没有做到正常执法，如阜阳劣质奶粉事件、三鹿婴儿奶粉事件，当地工商和质检部门执法严重缺位，近几年众多的土地违法案件，也足以证明这一点。图 2 垂直管理体制进行垂直管理改革的部门大部分都是市场监管部门，如工商、税务、质检、药监等。因此我们集中于对地方市场监管部门进行研究。模型的参与人包括一个中央政府、一个地方政府和一个地方监管部门。地方政府付出努力寻找项目，进行招商引资发展经济。项目有好有坏，坏项目损害中央政府的利益，项目由地方监管部门审批。中央政府不知道项目的类型，只在项目实施后以一定的概率发现项目的类型。在属地管理体制下，地方监管部门执行地方政府的指令;在垂直管理体制下，地方监管部门在权力上和地方政府平起平坐，不再听命于地方政府，但是监管机构不一定就会依法监管，因为地方政府有可能动用资源俘获监管机构，双方达成合谋。因此在垂直管理体制下，存在一个如何激励监管机构、防范合谋的问题，而属地管理体制则没有这个问题，所以垂直管理体制并非一定优于属地管理体制。我们分别刻画了两种体制下的均衡，然后又对两种体制进行了对比研究。我们发现，当监管任务较容易考核且坏项目带来的损害较大时，垂直管理体制更优;当监管任务较难考核，或坏项目带来的损害不太大时，属地管理体制更优。最后根据模型为未来的垂直管理体制的改革作出推测。总之，进行垂直管理体制改革要慎重，需要进行充分论证和试点，我们相信本文的研究能为此提供 42 尹振东:垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择一些洞见。对垂直管理体制的已有研究大多数是描述性的，主要是媒体的报道①以及一些学者和垂直管理部门的工作人员所作的短文。② 经济学界对此的研究非常之少，我们发现的只有王赛德和潘娇瑞(2010)。他们没有考虑地方政府和地方垂直管理部门的合谋问题，而我们对此进行了拓展研究，而且他们的结论表明垂直管理一定优于属地管理，这和我们的研究结论显著不同。本文遵循了国际上新政治经济学(new political economics)③的研究进路，即以现代经济学的分析方法研究政府行为以及制度与政策的内生决定。在国内，把新政治经济学的范式应用于中国问题的研究不断增多。

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