研究消防机构行政告知制度存在的问题
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1 行政告知的概念“告知”，即告诉、使人知道的意思。行政告知，是指行政主体在行使行政职权的过程中，将行政行为通过法定程序向当事人公开，使其知晓该行政行为的一种程序性法律行为。行政告知制度作为一项重要的行政程序基本制度，为当事人设定了一项重要的权利———知情权。当事人可以通过行政机关的告知了解具体行政行为的内容及其作出的法律依据，监督和纠正违法与不公正的行政行为，对防止权力滥用、保障公民权利具有重要意义。
2 行政告知在消防行政案件中的适用2. 1 消防行政处罚中的适用《行政处罚法》第 31 条、第 42 条，《公安机关办理行政案件程序管理规定》( 公安部第 125 号令) ( 以下简称《案件程序管理规定》) 第 99 条、143 条、144 条对告知程序作了规定，公安机关消防机构在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述和申辩的权利。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或笔录形式告知; 对违法事实清楚，证据充分，因违法行为人逃跑等原因无法履行告知义务的，可以采取公告告知的方式。在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利。公安消防机构在依法作出行政处罚决定后，应当告知当事人申请行政复议或提出行政诉讼的途径和期限。
2. 2 消防行政强制措施中的适用《行政强制法》第 18 条、《案件程序管理规定》第43 条、《消防监督检查规定》( 公安部第 120 号令) 第24 条对行政强制措施的告知作了相应规定。公安机关消防机构实施临时查封时，应当通知当事人到场，当场告知当事人采取临时查封的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩; 当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和消防监督检查人员在现场笔录上签名或者盖章。
2. 3 消防行政强制执行中的适用《行政强制法》第35 条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出…载明履行义务的期限、方式…当事人依法享有的陈述权和申辩权”。《行政强制法》关于强制执行的法律规定没有“告知”一词出现，但条文中的“催告”程序从内容上看，完全符合法律意义上告知的涵义，应当看做是行政告知的一种形式。《案件程序管理规定》第174 条、第 177 条，《消防监督检查规定》第 27 条对强制执行的告知作了相应规定。当事人不执行公安机关作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，作出决定的公安机关消防机构应当自履行期限届满之日起三个工作日内催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。公安机关消防机构应当充分听取当事人的意见，记录、复核当事人提出的事实、理由和依据。经催告，当事人逾期仍不履行义务的且无正当理由的，公安机关消防机构负责人应当组织集体研究强制执行方案。
3 消防行政案件告知程序执行现状由于《行政处罚法》对行政告知的规定较为原则，部分消防执法人员对告知程序不重视，消防行政告知程序执行不规范不统一，导致执法中存在瑕疵，甚至出现严重侵害当事人权益的情况。
3. 1 告知方式不规范根据现行法律法规的规定，公安机关消防机构在办理行政案件时，口头、书面、公告告知均为可行的方582014 年第 1 期 消 防 技 术 与 产 品 信 息式。口头告知在消防简易程序案件办理中适用，尽管看似简便，但缺陷也很明显: 一是不利于规范操作，在执法实践中，出现部分执法人员随意打电话通知当事人、口头委托他人告知当事人的情况，非法剥夺当事人的陈述权、申辩权、申诉权和诉讼权; 二是一旦出现纠纷，公安机关消防机构很难举证自己履行了告知义务。
一般程序消防行政案件办理的行政告知，采用书面形式或者笔录形式，但在选择具体形式上，往往仍具有较大的随意性。尤其是相对人故意逃避告知而无法履行告知程序时，部分执法人员随意张贴法律文书、不按规定采取邮寄送达而以其它方式寄出法律文书等情况。实践中案例: A 市公安消防支队在对某公司开展消防验收的过程中，发现 K 消防检测公司存在出具虚假检测报告的行为，经过调查取证，A 市公安消防支队依据《消防法》第六十九条第一款之规定，对 K 消防检测有限公司作出了罚款人民币七万元整的处罚，对直接负责该工程检测的主管人员徐某作出了罚款人民币二万元整的处罚。K 消防检测有限公司及其直接负责该工程检测的主管人员徐某以 A 市公安消防支队行政行为不合法为由向法院提起行政诉讼。本案争议的焦点在于行政告知采用告知笔录的方式且当事人未签名确认的情况，该告知程序是否合法。在该起涉诉案件办理中，当事人故意逃避告知，拒绝在告知笔录上签字，办案人员采用邀请证人在告知笔录上签字的方式进行了告知。虽然该案最终因当事人提出了撤诉申请，法院作出准许原告撤回起诉的判定。但 A 市公安消防支队确实存在告知形式不符合规定而导致未真正履行告知义务的程序瑕疵，实际导致其举证自身履行告知义务的困难。
3. 2 告知具体阶段不明确行政告知作为一个程序规则，其执行应当有明确的先后顺序要求。根据《行政处罚法》第 31 条规定，公安机关消防机构应当在作出行政处罚决定之前履行告知的义务。如何理解作出处罚决定之前，是明确告知具体阶段的关键。由于缺乏具体操作的明确规定，在执法实践中，告知具体阶段难以规范统一: 一是将告知的具体阶段设定在作出行政处罚决定之后送达之前。将“作出处罚决定之前”混同于“行政处罚决定书送达之前”，在作出处罚决定之后送达之前履行告知义务，实际已剥夺了当事人陈述和申辩的权利; 二是将告知的具体阶段设定在调查取证之前。受案后未开展调查取证，即告知当事人拟作出的处罚决定，待调查取证后发现告知内容错误，遂重新告知当事人，使得当事人难以信服公安机关消防机构作出的行政处罚决定，影响消防执法的公信力。三是将告知的具体阶段设定在呈报领导审批之后处罚决定作出之前。在履行告知程序时当事人不服拟作出的处罚决定，而且所提出的申述理由成立，则导致重复提交领导审批，降低行政效率。尤其在偏远山区、交通不便的地方，也会浪费大量的人力、物力。
3. 3 告知内容不适当笔者所指告知内容的不适当包含两个方面: 一是公安机关消防机构将决定内容错误告知了当事人之外的其他人，而导致告知的实际未履行，在法律上应当承担义务的当事人由于没有获得事实上的告知权利，必然对作出的行政决定不认可; 二是告知给当事人的具体行政行为的内容不适当、法律依据不明确，导致侵害当事人合法权利。实践中案例: B 市公安消防支队在消防监督检查中发现 P 酒店存在火灾隐患，立案调查后，依据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第一项、第三项的规定和《B 市消防行政处罚量罚标准》的相关规定，支队决定分别给予 P 酒店九楼西侧室内消火栓箱内无水带的违法行为罚款人民币伍仟元整的处罚; 火灾报警控制器存在故障、1 层走道火灾报警楼层显示器失效、9 层走道排烟设施故障、29 层大会议室门口室内消火栓箱门无法打开的违法行为罚款人民币壹万元整的处罚; 9 层西侧消防电梯前室被占用的违法行为罚款人民币伍仟元整的处罚。P 酒店不服，向当地人民法院提起行政诉讼。本案争议的焦点在于合并执行的处罚总额能否作为要求听证的对象。
本案中，一审法院审理认为，确认被告证据确凿，认定事实清楚，行政处罚适当，被告 B 市公安消防支队虽然对原告 P 酒店存在的违法行为分项作出行政处罚，但以一份处罚决定书送达，应以该决定书确定的总数额作为处罚数额。被告作出的行政处罚，已达到较大数额罚款，应当进行听证，并听取陈述和申辩。被告在原告明确表示要求听证，进行陈述和申辩的情况下没有依法组织听证、听取原告的陈述和申辩，剥夺了原告依法享有的权利，属程序违法。
4 规范消防行政案件告知程序的建议根据《行政处罚法》第 41 条的规定，告知程序已经成为行政法律救济中一项独立审查的事项，告知程序的执行是具体行政行为合法的必要条件。
4. 1 告知方式的合理适用笔者认为公安机关消防机构办理行政案件的告知应统一采取书面形式。对于当场作出处罚的简易程序案件，除了在作出处罚决定前以口头的方式告知当事人违法事实、理由、法律依据和其他权利外，可以在预定格式的《行政处罚决定书》中增加告知内容; 对于一般程序案件的告知，则可以通过《行政处罚告知笔录》 ( 行政强制案件采取 ＜ 现场笔录 ＞ ) 的形式履行告知义务，对于行政相对人逃避告知的情况，应当制作规范格式的的法律文书，如《告知书》予以送达，这也是当前审判机关比较认可的告知方式。规范告知方式，不仅有利于维护消防执法的严肃性、权威性，杜绝应告知而不告知的情况; 也有利于行政救济程序的顺利进行，在当事人提出行政复议或诉讼时，公安机关消防机构有证据证明自己告知义务的履行情况。
4. 2 告知阶段的准确把握根据《行政处罚法》第 31 条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前应当履行告知义务。但实践中公安机关消防机构对于告知具体阶段的做法存在诸多不一致。笔者认为，一般程序的处罚案件，告知时间应当在集体研究之后，领导审批决定之前。这个阶段的设定，一方面有利于办案人员对案件有充分了解的时间，在听取当事人陈述和申辩时有较准确的判定; 另一方面也有利于审批领导了解当事人申辩情况，掌握办案人员调取的证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否准确，减少重复审批的情形，提高办案效率。
4. 3 告知内容的规范统一《行政处罚法》第 31 条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。笔者认为告知的内容还应包括“拟作出行政处罚决定的具体内容”，虽然第 31 条并没有就此作出明确规定，但《行政处罚法》第 32 条第二款中规定“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”，有没有加重处罚，应当有一个参照物，即“拟作出行政处罚决定的具体内容”。只有将“拟作出行政处罚决定的具体内容”告知当事人，当事人才有可能有针对性地进行陈述和申辩，也才能比较最终的处罚决定与原先拟作出的处罚决定，看看是否因当事人的陈述和申辩加重了处罚。因此，笔者认为告知“拟作出行政处罚决定的具体内容”是法律设定告知程序的应然之意，可以使《行政处罚法》第31 条与第42 条实现真正的统一，保障当事人的合法权益。
5 违反告知义务的法律责任一项完善的制度，除了规定人们“应当做什么，如何做”之外，还应当包含“违反规定导致的后果”。行政机关行政行为告知程序瑕疵涉及被告知具体行政行为的合法性，对于其不履行告知义务所造成的不良后果，行政机关必须承担相应的法律责任。根据法律的不同规定，主要有以下几种情况:
( 1) 导致具体行政行为不能成立。《行政处罚法》第 41 条规定: “行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立…”。也就是说，公安机关消防机构不履行告知义务或未正确履行告知义务的，其作出的该项具体行政行为不能成立，若当事人由此受到利益损害，可申请行政赔偿。
( 2) 导致诉讼时效延长。根据最高人民法院《关于执行 ＜ 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释＞ 的规定》，行政机关在作出具体行政行为时，如果没有告知当事人诉权的，当事人的起诉期限由 15 天( 经复议) 和 3 个月( 直接提起诉讼) 延长为 2 年; 如果没有告知当事人具体内容的，诉讼期限延长为 5 年( 不动产以外的其他事项) 和 20 年( 不动产事项)。与行政机关相比，行政相对人处于“弱者”的地位，行政相对人要获得主体性法律地位，必须有一套公开、公正、公平的程序性规则作为法律保障。行政告知的目的就在于以法律形式保障行政相对人的知情权、申辩权，从而有效遏制违法行政行为对相对人人身和财产权利的侵害，维护相对人的切身利益。同时，我们还应看到，行政告知制度的执行，也促进了行政机关与行政相对人之间的沟通，减少了摩擦，有效的避免了因行政机关单方武断的违法行政而引发的行政复议、行政诉讼等救济行为，提高了行政效率。再者，行政机关通过行政相对人反馈的信息，集思广益，不断调整自身的执法程序及方式，使作出的行政行为、决定具有更高的可接受性，提高了行政决定的科学性和效率。