行政派出模式与开发区管委会的组织管理创新

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一、行政派出模式与开发区管委会的组织管理创新灵活性是行政派出模式在政府管理过程中的重要特点之一。行政派出模式通过政府间纵向的委托、授权的方式以及横向宽职能、少机构的矩阵组织结构，建构起结构精简的派出组织形式。开发区管委会作为政府的行政派出机构，通过部门内部横向分权以及各级政府间的授权，形成矩阵组织形式，实现组织结构的精简与管理的高效，并对当前我国政府组织管理创新产生了重要影响。由于矩阵组织内的工作部门总体按照横向、纵向两个维度进行设置，因此，行政派出模式对开发区组织管理的创新可以从横向、纵向两个维度进行分析。

1． 从横向看，行政派出模式实现了开发区管委会组织结构的优化作为行政派出机构的开发区管委会，一般在内设机构上依照 “宽职能、少机构”的 “大部制”方向进行，一定程度上改进了政府的管理方式，解决了政府内部组织机构重叠、职能交叉问题，打破部门分割状态，构建了一种全新的职能体系和协调运转机制。以 1993 年初到 2000 年经中央批准成立的上海浦东新区管委会为例。这一时期上海市浦东新区管理委员会作为上海市政府的行政派出机构，内设机构极为精简，有办公室、组织部、纪律检查委员会、综合规划土地局、经济贸易局、城市建设局、社会发展局、农村发展局、财政税务局、工商行政管理局 10 个职能部门。浦东新区管委会作为最为精简高效的副省级单位一时间成为我国政府组织结构创新的典范。随后，天津滨海新区以及珠海横琴新区在开发过程中都纷纷仿效这一模式，探索通过行政派出模式实现政府组织结构的创新。以横琴新区管委会为例，2009 年广东省政府设立的珠海横琴新区管委会，作为继浦东新区、天津滨海新区之后，第三个由国务院批准的国家级新区，同时作为广东省政府派出的副厅级单位，管委会在机构设置上参照上海浦东新区和天津滨海新区的成功经验，在内设机构上，向拓宽机构职能，精简机构数量的大部门体制方向靠近，除办公室和党群工作部外，仅设有统筹发展委员会、产业发展局、财经事务局等 8 大局，在机构数量上远远低于一般市、区政府。其中，公共建设局对应住房和城乡规划建设、国土、交通运输、三防、环保、市政园林等多个相关机构的职能; 社会事业局承担文体旅、教育、人口计生、卫生、食品药品监督等责任; 党群工作部则承担纪检监察、党建、组织、人力资源和社会保障、宣传、新闻出版以及群团组织、工青妇、统战、民族宗教事务等工作。可见，行政派出模式通过部门内部横向分权，将职能相近的部门划归为同一部门，有助于拓宽行政机构的职能，优化行政管理结构，避免地方政府机构设置过程中的职责同构现象，真正实现了政府组织的精简、统一与高效原则。行政派出模式对政府组织设置的创新是我国政府在实践过程中不断探索的结果，并为当前我国地方政府行政体制改革提供了一种思考路径。

2． 从纵向看，通过行政派出模式实现开发区管委会组织管理的高效性上级政府通过授权产生行政派出组织，并在授 “权”的同时，担负起对派出组织管理相应的 “责”，实现上级派出单位与派出组织间行政派出的管理模式，而这种管理模式本身是通过上下级政府间的授权产生的，而授权的大小更是根据管理需要可以适度进行调整。因此，行政派出模式下的开发区管委会较之于一般政府行政组织而言，更具有独立性与灵活性的特点，从而为新形势下政府组织管理的创新提供良好的实验平台。开发区是政府为发展区域经济在现有辖区范围再次开辟出来的一块 “特区”。开发区管委会作为政府的行政派出组织与所在辖区政府相互独立，并奉行 “谁派出对谁负责”的管理原则。组织管理的独立性与灵活性，使得行政派出模式下的开发区管委会内设机构更加具有弹性，便于根据需要进行灵活调整，在组织运作与管理上便于沟通与协调，有助于提高组织运作与管理的效能。同时，辖区政府对行政派出组织的活动有权进行监督。如，横琴新区管委会作为广东省政府的行政派出机构，由省政府通过授权的形式交由珠海市政府进行管理。因此，横琴新区管委会作为珠海市最为精简的副厅级部门，主要由上级派出单位广东省政府管理，同时，所在地珠海市政府对其行为负有监督权利。横琴新区管委会为 “建设 ‘精简高效’、‘无缝隙’服务型政府，实现与粤港澳和珠海的无缝对接，遵循属地管理原则实现纵向 ‘扁平化’管理，横向 ‘紧凑型’大部制改革。按决策、执行、监督既相分开又相分离，责、权、利相统一的原则进行具体的制度设计，实现精细化管理，完善公共服务平台建设”，［1］成为当前我国政府组织管理创新的生动典范。 “重组行政机构的基本原因在于: 创造新的关系和改变旧机构的相对重要性———改变那些其关系已经发生变化的机构的自主权。” ［2］行政派出模式正是利用自身特点对政府组织设置、运转、管理等方面进行创新。行政派出是实现我国政府管理创新的有效形式，通过矩阵式组织形式，实现政府管理纵向、横向联系的完美衔接，既实现组织结构的精简化又强化了部门间的互动与协作。

二、行政派出模式与开发区管委会的人员管理创新几乎所有的政府在运行过程中都会面临 “帕金森定律” 中的情况。帕金森的论点是，每年行政人员和从事生产活动的数量都会稳定增长。在他看来，有两个行政体系的内部因素导致行政人员数量的增长。这两个因素是: ( 1) 在行政机构就职的人希望扩大下属的数量而不是对手的数量; ( 2) 行政人员彼此增加工作量。［3］因此，如何实现政府人员的精简性与高效性成为困扰政府人员管理的问题之一。与从公共行政到公共管理的其他变革一样，人事制度变革的一般目标是注重结果、灵活性和激励因素。［4］就我国目前而言，中央与地方政府部门人员比例设置严重不合理。“中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个 ‘梯形’ 结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在 20% 左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有 1. 8 万名左右，在整个公务员总数中的比重不到 0. 4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构”。［5］显然，中国的公务员绝大部分集中在基层。这与美国等发达国家公务员配置比例的倒金字塔结构完全不同。然而，开发区管委会在内部人员数量与管理方面借助行政派出这一灵活的管理方式，既巧妙地体现政府人员设置的精简性又实现了管理的高效性，从而为我国基层政府人员管理的改革创新提供了成功的典范。

开发区管委会的人员设置大部门体制的组织结构在减少行政机构的同时有助于人员数量的精简，同时，通过行政派出、领导职位兼任等方式，合理区分、设置不同部门人员规模，有助于政府内部人员的巧妙组合与设置，最终有助于实现政府人员的精简化，从而成为行政派出模式对开发区人员设置的改革创新。1992 年上海市设立浦东新区管委会时推行大部门体制实现编制仅 800 人，可谓是我国最小的副省级单位。广州南沙经济技术开发区管理委员会、广州南沙保税区管理委员会合署办公 ( 简称广州南沙开发区管委会) ，为广州市政府的派出机构，其机关行政编制为 134 名，其中: 主任 ( 兼党工委书记) 1 名、副主任 5 名，党工委副书记 2 名 ( 其中 1 名兼南沙区区长) ，纪工 15 2011 年第 4 期经济体制改革委书记 1 名，管委会秘书长 1 名 ( 兼工委办公室、管委会办公室主任) ，总经济师1 名、总规划师1 名，副总经济师2 名、副总规划师 2 名; 开发区管委会工作部门配局级领导职位 11 名，配市正处级领导职位 30 名 ( 不含纪工委派驻各工作部门的纪检组长) 。

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