公共行政组织对于冲突管理的措施分析

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一、问题的提出近年来，重大群体性事件和重大公共安全事件不断爆发。公共冲突事件频发爆发威胁着社会的稳定，考验着政府的智慧。在应对和处理这些公共冲突事件的过程当中，政府无疑承担了大量的责任，因而，也会背负冲突化解的巨大压力。以此同时，中国的社会组织也在蓬勃发展，自主、负责、积极参与的各类社会组织逐渐涉入社会各重要议题的倡导、参与公共事务或提供公共服务，俨然形成政府部门、企业组织、社会组织三足鼎立之势 ［1］，其在提供社会多元化服务、参与公共治理、政策倡导、推进社会资本以及公民社会的养成等方面发挥了重要作用。因此，在社会转型的背景下，特别是在建立有限政府、推进公共服务社会化的改革进程当中，是否应该推进社会冲突的社会化方式解决，是否应该引入行政组织之外的冲突化解主体，是否应该让社会组织在社会冲突乃至公共冲突的化解过程之中发挥更大作用，理应成为一个重要的话题。对于这一问题的思考，其前提是对社会组织冲突化解的功能有一个正确的认知，本文将在社会组织与公共行政组织功能比较的基础上，对这一问题进行系统论述。二、社会组织和公共行政组织的概念分析及比较

( 一) 社会组织和公共行政组织的概念分析清华大学王名教授认为社会组织，又称 “民间组织”、“非政府组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。［2］ 本文所探讨的社会组织是与公共行政组织并立的一个概念，也就是主要着眼于社会组织的非政府性，即民间性这一特殊属性上。社会组织区别于公共行政组织，它不是政府的组成部分，具体表现在: 社会组织不在决策机制上依赖于政府，即具有自治性; 在社会组织体内不存在以权力为中心的自上而下的等级体制; 社会组织不存在垄断性的权力控制和支配机制，因此，在社会组织之间存在平等性和竞争性。此外，由于社会组织不以公共权力为后盾，因此有贴近民众的优势，即具有亲民性，有助于实现其和民众的良性互动。民间性是社会组织的核心特征，当然，社会组织还具有非营利性、社会性、公共性、组织性、独立性和志愿性等多种属性，这些属性之间相互交织，相互影响。公共行政组织是指拥有公共行政权力、承担国家和社会公共事务管理职能的公共组织。［3］ 具体来说，公共行政组织主要指各级行政机关。如果以一种宽泛的视角来看待公共行政组织，公共行政组织的范畴还包括行政机关之外，经法律、地方性法规授权或经行政机关委托而从事公共事务管理的 “准”公共行政组织。当某些事业单位、企业组织、行业协会等组织经法律、地方性法规授权或经行政委托对教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境、公共财政、社会政策等领域的社会公共事务行使管理职能时，即成为 “准”公共行政组织。

( 二) 社会组织和公共行政组织的比较社会组织和公共行政组织既有相同的属性，又存在根本区别。公共性这一共同属性，决定了公共行政组织和社会组织在公共服务和公共政策两个层面存在功能的匹配。在公共服务的功能互补方面，其核心问题是社会组织和公共行政组织的合作方式，即以何种公共财政支付方式更有利于服务效率的提升，如政府以购买服务的方式推动社会组织提供公共产品和服务。在公共政策方面，社会组织可以通过参与和倡导的方式参与相关法律 公共行政组织和社会组织的根本区别在于政府性与民间性的分野，即政府依托于行政权力，而社会组织主要依托于社会力量，以一种源自于社会的力量，以一种社会化的方式来解决社会问题。依据理想模式来分析，公共行政组织和社会组织的区别如下: 第一，在组织结构和行为特征上，公共行政组织主要采取科层制的等级结构，强调命令服从关系和领导权威，以自上而下的方式开展活动，因而在行为方式方面缺乏灵活性和创新性。公共行政组织的刻板形象，在某种程度上会加强民众的疏离感。而社会组织主要采取理事会的治理结构，组织内部更体现的是一种平等的关系和氛围，其更富有组织弹性。第二，在依托的力量上，公共行政组织主要依托于公共权力，而社会组织主要依托于社会威望和专业性。公共行政组织是以权力为核心的利益关系，而第三部门的民间组织关注相互尊重和增权。［4］ 在有关公共冲突的化解上，公共行政组织依靠公共权力来缓解或平息冲突，运用公共权力的优势是能迅速调动资源、平息冲突，但是有可能会掩盖潜在的矛盾或在长远上进一步加深矛盾，甚至自身成为冲突升级的导火索，使原本的民间冲突转化为矛头指向政府的公共冲突。以公权力为依托的行政组织与公众之间会存在一个权力隔离层，特别是在出现政府和民众发生冲突时，双方的不对等状态会加剧民众的弱势心理和不信任心理，加剧冲突。此外，公共行政组织的行动往往受到舆论和民众的高度关注，因而更加谨言慎行，又可能影响其在第一时机即时作为的行动力。而社会组织参与冲突进程，能够释放特定群体的利益诉求、舒缓心理，同时，社会组织还可以依托于社会威望和专业性来充当冲突化解的主体，进行中立的第三方干预，推动冲突的根本解决。第三，在功能上，行政组织的职能主要是提供公共物品和服务，履行社会管理的职责。很多社会组织也提供准公共物品和服务，具有一定公共性，弥补政府的不足。除此之外，社会组织作为行政组织之外的力量和主体，还具有政策倡导和推动制度创新方面的功能。不过，在现实中，公共行政组织到社会组织并不是非此即彼的。在以公共行政组织和社会组织为两端的这一谱系当中，各种组织在发起主体、法律身份、治理结构、资源结构、活动领域、行为方式、功能类型和功能影响力等方面呈现出一定差异。［5］ 随着社会转型过程和社会组织的演化，实际上存在一个从党政外围组织到纯粹公民自发组织的光谱。［6］

三、公共行政组织治理冲突的局限当前，公共行政组织在治理冲突的过程中面临着一定的困境。首先，冲突治理者卷入公共冲突。公共冲突的爆发，经常和公共行政组织密切关联，一方面表现为公共政策的制定或执行过程中引发特定群体不满，导致特定群体针对于政府的公共冲突，如征地、拆迁引发的群体性事件; 另一方面表现为个别社会矛盾和冲突的急剧扩大，导致公共行政组织的冲突治理方式和效果遭到质疑。此外，公共行政组织在治理冲突时，还面临着一些体制性压力。

( 一) 公共行政组织治理冲突的体制压力第一，公共行政组织内部自上而下的压力体制。由于利益的分化和政治动员的失效，在处理目前各种错综复杂的矛盾时，自上而下的压力体制又使得许多基层政权为了完成上级分派的各项任务及众多的一票否决指标，不惜采用强化政权机器等简单粗暴手段来填补社会动员资源的缺失 ［7］，于是，基层政府及干部的行为或者出现强制的暴力倾向，激发矛盾、酿成事端，或者单方面地提出冲突化解的政治构思，而社会各界中，即使在政府各层级中也没有就其内涵和途径达成共识，形成中央政府的理想主义和地方政府的应付主义之间的博弈。［8］。第二，公共行政组织直面公共冲突的压力。新中国建立以后，其社会动员主要依靠党和政府及其全国性的严密的组织系统，以达到经济建设、应付危机，但由于缺乏社会中间阶层的作用，政府直接面对民众，中间缺少缓冲，社会秩序完全依赖于政府的控制力度，当政府的控制力度削弱时，社会具有一种自发的、无政府、无秩序的倾向，任何局部性的矛盾或紧张状态都蕴含着全局性危机。由于精英的缺乏，民众抗拒运动水平低，冲击强度大，因而与政策层次有较大差距，并缺少理性。［9］ 因此，应建立或开放对社会不同群体的利益表达机制，要许可各利益群体形成自己的利益表达组织，而非最大限度控制社会组织资源。只有在社会各阶层的参与下，才能形成相对均衡利益分配格局。 ［10］ 依托于发展健全的社会组织的公民社会和社会自治是平衡政府权力的重要力量 ［11］。第三，基层政府的 “体制性迟钝”。体制性迟钝导致冲突过程走入 “起因很小———基层反应迟钝———事态升级爆发———基层无法控制———震惊高层———迅速处置 ———事态平息”的恶性循环圈。 ［12］ 究其原因，一方面是因为当前的一些基层政府稳定程度较低，并日益卷入社会冲突之中 ［13］; 另一方面，在于政府与民争利导致群体性事件多发。 ［14］ 此外，政府的回应力不足［15］、基层政权组织的信任度下降以及控制能力的弱化［16］ 等也是重要原因。

( 二) 公共行政组织的冲突治理方式存在问题公共行政组织在处理公共冲突时，不仅面临体制上的压力，而且其处置公共冲突的方式也存在一定的问题。首先，冲突治理中行政化色彩过强，协商性色彩较弱。在对公共冲突的管理上，过强的行政化色彩也有所体现，过渡倚重公共权力来实现对于公共冲突的控制和管理，以一种管理者的身份和角色来平息公共冲突，而较少能站在中立第三方的立场来治理冲突。以医患纠纷的治理为例，2010 年 7 月 2 日，沈阳市卫生局、公安局联合召开会议，宣布沈阳市 27 家三级医院选聘基层公安机关领导担任副院长。此事一经媒体披露，就引发了社会各界的质疑。市公安局于 3 天后再次做出决定，停止了这项工作。 ［17］ 这个案例说明公众对于动辄以行政行为期望化解社会矛盾和冲突这一倾向保持高度的警惕，对于行政机关和地方政府纠纷处理的能力和公正性保有一定的怀疑。其次，反应式或危机处理式的冲突处置方式。政府对公共冲突事件的处置方式经常是反应式的或危机处理式的，这主要是由于政府以社会的管理者和秩序维护者这一角色示人，因而，一旦公共冲突发生，迅速的控制和平息冲突，恢复社会秩序成为其首要选择，尤其是在政府占据资源、权力优势的条件下，强制力成为其首要选择。然而，压制式的冲突处置方式，不利于找到造成公共冲突发生的根本原因，没有对冲突方以及公众的需求予以充分的回应，因而，难以实现公共冲突的深度化解，为更大规模的冲突发生留下隐患。