国外政府的行政派出组织管理对我国的启示

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[摘要]国外的行政派出组织源于古罗马的总督和大裁判官，并在发展中由于领导体制的不同，形成了一体化派出领导制、双重派出领导制和分化派出领导制三种形态，在运行中奉行机构性质的虚位性、职能的专项性、组织的分散性等原则。国外政府的行政派出组织对我国的启示有：通过专门性立法，增强派出权力的规范性；明确组织性质与目标，加强组织职能的专项性；借鉴委托代理方式，实现人员设置的分散性，精简人员数量等。

[关键词]国外政府；行政派出组织；中国政府

行政派出组织，是指在宪法和法律规定范围内，政府根据自身管理需要设置的一种公共组织，是在上级单位的授权范围内代表上级单位进行活动的组织形式。作为政府派出管理的对象，行政派出组织以派出在外的方式，既实现了政府权力的分散，又实现了权力的集中，成为各国政府管理过程中的重要组织形式。

一、国外政府行政派出组织的缘起及其形态国外政府的行政派出组织最早可以追溯到罗马共和国时期。随着帝国的扩大，元老院无法直接对领地实施管理，“就不能不派遣大裁判官和总督到各领地去。”[1](P219)可见，政府最初设立派出组织的目的在于延伸权力触角，实现国家控制。同时，这一时期派出组织的权力具有广泛性，大裁判官和总督作为政府派出的官吏，“集立法、司法、行政于一身，拥有立法、民政和军事权力。”[1](P219)然而，受历史、国情等诸多因素的影响，行政派出组织在不同国家的具体形式与发展情况也不尽相同，名称、设置、数量及管理等多方面的差异性与行政派出组织的多样性、变动性交织在一起，使这种行政派出组织显得更加复杂。按照领导体制的不同，可将国外政府行政派出组织划分为一体化派出领导制、双重派出领导制以及分化派出领导制三种形态。

（一）一体化派出领导制一体化派出领导制，是指以法国为代表的中央集权国家通过授权委派行政代表以监督和辅助国家机构的组织形态。法国大革命后建立的拿破仑政权，对于如何加强行政机关的效率与权力，比之对于如何保障个人的自由更为关心。[2](P303)受这一时期的影响，“1945年以来法国试用的两部宪法，尽管在精神和结构上有着不同，但在中央集权和一体化方面却是相似的”[3](P224)。由此可以认为，一体化派出领导制是拿破仑创设的行政派出组织形态之一。此种形态主要是基于天然的地缘联系而设置行政派出组织，其目的在于加强中央[收稿日期]2011-04-25[基金项目]国家社科基金项目“当代中国政府的行政派出组织研究”（11CZZ032）的阶段性成果。