有意行动的意外后果：我国公办中小学转制改革的政策分析(一)

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摘要：我国公办中小学转制改革的初衷是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面；但在改革过程中却出现了不利于社会力量办学的意外后果。对此的分析存在着“理性选择理论、进化论理性主义和社会功能主义”三种分析理路，但这些分析理路本身所存在的缺陷决定了其不可能对政策意外后果给出合理的“诊断”与恰切的“疗治”。

关键词：公办中小学转制；政策；意图；意外后果；方法论

我国公办中小学转制改革滥觞于1990年代初，其本意是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面。但改革过程中却出现了不利于社会力量办学的后果。对于这一意外后果，大多教育政策分析者还未能加以清晰的认识或有力的解释，这将会影响政策问题的“诊断”和“疗治”。如此，从实践出发，需要考虑是哪些因素和什么机制导致了政策意外后果的出现；从理论出发，则需要反思既有的教育政策分析在问题的认识与分析上的不足。本文即是为了对这两个问题做出尝试性回答。

一、厘清意图：公办中小学转制改革为何？

要判定转制改革有没有出现意外后果，分析和界定转制改革的意图是前提性任务。因为，“后果”虽是客观存在，却常常为各种“合理化”的“努力”所曲解，容易成为制造政策意图与后果无矛盾性“事实”的素材。而把握我国中小学转制改革意图的最直接方法是对相关的政策文本进行分析。但作为一种外在的宣称，能否从政策文本中真切地捕捉到政策意图呢？毕竟，政策文本虽是政府构想和意图的声明，可政策声明并不总是明确公开地表达政府的意图，偶尔也会作为一种方法用以对问题进行掩饰。在大量深入的实地研究尚付阙如的处境下，要判断转制改革政策意图是否真实，则可以通过检视相关政策描述的事实是否真实以及后继的政策行动和相关研究的讨论来加以佐证。

在中央层面，正式提出公办学校转制改革意向的政策文件是《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》（以下称《意见》），该文件指出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”其中“民办公助”、“公办民助”口号的提出为公办中小学转制改革实践提供了政策依据。

那么，中央政府提出“民办公助”、“公办民助”的政策意图是什么呢？《意见》在第十一条和第十二条指出，要实现教育事业的发展，就需要“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”。而“民办公助”、“公办民助”改革则是办学体制改革的一种具体形式，是为了调动社会力量办学积极性以改变政府包揽办学的局面。而其中的“社会力量”根据1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年的《社会力量办学条例》所提供的语境来理解，所指称的是企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体、私人办学者等团体或个人。虽然，中小学转制改革的意图在不同时期的侧重点有所不同，但“促进社会力量办学”的目标却贯穿其中。如在1997年的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，1998年的《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》和2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中都强调要推进办学体制改革，促进社会力量办学。

另外，为了确证对于我国转制改革意图的上述认定，可以用前文中提到的方法或标准加以简单论证。首先，从《意见》所提及的相关改革背景是符合事实的。如对“社会主义市场经济改革”的描述，对“政府包揽办学体制”的判定，对“教育发展目标和任务”的规划等等，都属于真实的历史处境。其次，从政策颁布后的情况看，很多地方也的确是利用转制改革来吸纳办学经费的。最后，从非官方观察者的判断来看，绝大多数人都认为，这一政策目标是政府的真实意图。

二、审视后果：社会力量办学今处何境？

从改变国家包揽办学局面、筹集教育经费的角度看，转制改革确实取得了一定的效果。相关调查表明，学校转制改革“扩大了教育资源”，“补充了办学资金”。然而，当初政策明确表明，“转制”一是为了调动社会力量办学积极性，一是为了改变政府包揽办学的局面，且前者是后者的实现途径。那么，当“转制”改革在一定程度上解决教育经费问题时，究竟有没有促进社会力量办学呢？要弄清这个问题，可从两方面加以考察：一是转制改革与民办学校发展的相互关系，二是转制学校的主要经费来源。

首先来看第一方面。转制学校最大的特点和优势就是同时享有公办和民办两种优惠政策，这既是保证转制学校成功的重要条件，也在发展过程中构成了对纯民办学校的制度性不公平。当然，简单地说民办教育发展困难完全是由转制学校造成的，显然不太严谨，也不负责任，民办学校的发展受多因素的制约。不过，从现实的状况看，这些因素并不是独立存在的，而是受到转制改革的直接或间接影响。所谓直接影响是指，在共同的教育市场的竞争环境下，转制学校对民办学校的冲击。所谓间接影响是指，转制学校的产生在很大程度上转移了政府的视线，使得许多民办学校无力参与到真正的教育市场的竞争中去。就目前的情势而言，转制学校已经成为滞碍民办教育发展的“瓶颈”。一方面，转制学校依据政策优势造成众多的民办学校走入困境。另一方面，转制学校还日益凸显出“替代效应”，成为政府部门的选择。如此，“转制”改革不是调动而是打击了社会力量办学的积极性。

人们可能会反问：如果转制学校本身就吸纳了社会力量的办学资金，还能说转制改革阻碍了社会力量投资办学吗？为此，就需要考察“转制”学校办学经费的主要来源。转制学校主要有两种类型：一是旧校转制，二是新建校转制。旧校转制并不需要先期的基础建设资金投入，这也成为社会力量难以介入转制学校的原因。因为，民办学校与转制学校的重要区别就是先期投入。那么，新建转制校是否能成为吸引社会力量办学的渠道呢？新建转制校主要包括小区配套学校和重点学校办的分校。其中，小区配套校属于公共设施建设，是由国家提供校舍和其他设施，有些地方政府还为这些学校拨付教育经费，自然也很少需要民间资本。倒是一些重点学校办的分校以联合办学方式为民间资金注入提供了可能，但总体而言，转制学校办学者的资金投入是微乎其微的。

转制的一般定式是“换牌―收费”。武汉的一项教育调查表明，不少挂着“民”字招牌的改制学校实际上并无民间资金的进入。北京的调查表明，从1996至1999年间，转制学校举办者的投入只占3％。其中在1997年，30多所被调查的学校中，举办者竟全无投入。事实上，正如广东一位中学校长坦承：“虽说已经改为‘公办民助’，但我校至今还没有接受过社会上的捐款，也就是说，所谓‘民助’目前无非是家长掏钱帮助。”

如此，若转制改革意图只是解决政府教育资金短缺问题，则改革在达致预期目的时也产生了不利于社会力量参与办学的附带后果。若意图是解决政府教育资金短缺与促进社会力量投资办学，则改革最终却导致了不利于社会力量办学的反意图后果。

三、比较分析：何以认识转制改革后果的思路？

为什么转制改革会带来不利于社会力量办学的结果呢？对此，不同的分析思路或理论主张可能会得出不同的归因。下面，本文将在比较三种主要分析思路的基础上，提出认识和解释政策行动意外后果的综合思路。

（一）理性选择理论的分析思路

制度分析中的理性选择学派操持“利益人”假设，认为个体是有充分的理性能力，在选择最佳路线的过程中不受时间和情感因素以及各种复杂条件的影响。也正因此，理性选择学派坚持将政策和制度设计者的行动与各种政策结果联结起来，在行动和结果之间建立直接的因果关系。自然，在此类论者看来，任何后果理当都是人们出于利益考虑运用理性进行选择的结果，是意料之中的。

不过，理论逻辑上的一些不足，也常造成理性选择理论的解释困难和解释扭曲。

其一，在认识论上，理性选择学派将个体理性推至极致，认为人具有完全理性认识能力。而西蒙(H A.Simon)、马奇(J.March)和林德布罗姆(C.E.Lindblom)等人的研究则表明人类理性是有限的。

其二，在方法论上，理性选择理论坚持个体主义方法论，认为特定的政策安排是因为个体间利益相互计算的结果。而有关社会学理论则认为人类行为是结构和文化的产物，行动分析单位不能简单化约为个人。

其三，理性选择理论的分析遵循的是从“后果”到“原因”的分析思路，即用“后果”来解释“原因”，这极有可能出现各种合理化解释。

事实上，特定政策安排的意图可能并非就是单一的，而是多元的，且这些多元意图之间并非就是无冲突的。

公办学校办学体制改革的意图既是为了吸引社会力量办学，也是为了筹集教育经费，且在最初看来此二者还是高度统一的。然而，在政策实施过程中，两者却逐渐出现了疏离，此是其一。

其二，政策意图有“短期目标”和“长期目标”之分，决策者过于关注短期目标就可能忽略对政策的长期影响做周全考虑，从而带来政策的附带效果。但却不能把这些附带效果等同于政策意图本身。

其三，政策意图在实施过程中可能会被调整、搁置、篡改和替换，在此情况下的政策输出与政策意图就会出现巨大差异。如此，那种认为当下的政策后果是政策设计的原初意图的观点就应该受到质疑。

（二）进化论理性主义的分析思路

“进化论理性主义”以哈耶克(Friedrich A.Hayek)为其代表人物。与理性选择理论推崇行动者的理性能力相反，进化论理性主义强调理性的限度。哈耶克认为，只有在累积性进化的框架内，人的理性才能得到发展并成功地发挥作用，那种认为理性能够决定和控制事物发展的信念完全是理性的“滥用”、“致命的自负”和“天真的幼稚”。他认为文明乃是经由不断试错、日益积累而艰难获致的结果，或者说它是经验的总和，是人的行动的非意图的结果，而非一般人所想象的条理井然的智识或设计的产物。由于社会发展有其自在的发生秩序，对社会进程做有意识的控制或刻意指导的各种诉求永远不可能实现。