再审检察建议的现实困境和突围之路(一)

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论文关键词：民事行政检察监督再审建议
　　论文摘要：再审检察建议作为民行检察监督的重要方式，实行了民行案件同级监督，减少了诉讼环节，降低了诉讼成本，取得了较好的法律效果和社会效果。但实践中，再审检察建议存在法律地位不明确、监督机制不完备、操作程序不规范等诸多问题，应当通过明确检察建议的法律地位、制定完善的监督制约措施、规范文书制作和操作程序等措施，更好地发挥再审检察建议的功能作用。
　　再审检察建议是指人民检察院在民事行政检察监督中，认为人民法院已经发生法律效力的民事行政判决、裁定或调解确有错误，以发出《再审检察建议书》的方式向人民法院提出监督意见，从而启动人民法院再审程序的一种监督方式。作为一种非法定的启动民事行政案件再审程序的诉讼监督途径，再审检察建议赋予了基层检察院“准抗诉权”，实现了民行案件同级监督，有效缓解了由于基层检察院无抗诉权而导致的“倒三角”矛盾，减少了诉讼环节，降低了诉讼成本，提高了诉讼效率。
　　一、再审检察建议适用的现实困境
　　(一)法律地位不明确。法律效力难保证。我国的民事诉讼法、行政诉讼法规定，人民检察院有权通过抗诉的方式对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督，但均未对再审检察建议的法律地位作出明确的规定。再审检察建议作为检察机关启动民事行政申诉案件再审程序的一种方式，除《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条对检察机关开展民事、行政审判诉讼监督的原则规定，目前只在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中得到了确认，因此其只是一种检察机关内部的办理民行案件的方式。检察机关对民事审判和行政诉讼活动的监督范围由最高人民法院通过司法解释予以层层限制，因此法院系统普遍认为再审检察建议也就不具备相应的法律效力和强制约束力。法院方面在接到再审检察建议后，往往消极对待，敷衍了事，将再审检察建议当作一般的民事行政申诉，甚至将检察建议视同来信来访。这一问题主要表现为以下四个现象：
　　现象一：再审检察建议必须依赖与法院方面协调关系来保证工作的顺利开展。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定，适用检察建议启动民行再审程序必须取得法院同意，这就导致再审检察建议工作的顺利开展必须依赖于与法院方面协调好关系。笔者所在基层检察院早于2002年即与当地人民法院多次协商再审检察建议相关事宜，并将检察机关要建议再审的案件规定为争议标的不大的、意见能达成一致的、违反法定程序的等6个方面的内容确定下来，形成了《关于加强民行检察建议协调配合的会议纪要》供当地检、法两家民行诉讼监督工作遵照执行。《会议纪要》得到了上级检察院的肯定，被最高人民检察院转发。该年度我院向同级法院发出再审检察建议8件，全部改判，取得了良好的法制效果和社会效果。但2003年换届后，法院新的领导班子对《会议纪要》有不同看法，立案庭、审判监督庭对《会议纪要》的执行也出现了偏差，检、法两家在工作协调方面出现了一些问题，该年度我院共发出再审检察建议12件，实际改判了8件；2003年至2007年，我院共发出再审检察建议45件，实际改判了32件。从再审检察建议的开展情况来看，由于再审检察建议没有明确的法律地位和相应的法律效力，因此其开展的效果主要取决于能否协调好与法院方面的关系，导致出现“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面。
　　现象二：法院将再审检察建议等同于一般的民行申诉，甚至于仅相当于当事人申诉的一个附件。再审检察建议一律由立案庭受理，经当事人申诉后才进入申诉审查程序，立案庭进行实质审查后，认为原裁判可能确有错误，才下达再审裁定，移交审判监督庭进行再审。目前，法院将再审检察建议视同一般的民行申诉，一律交由立案庭审查，且当事人未向法院申诉前，法院立案庭以无当事人申诉不能启动程序为由对检察机关建议再审的案件不予审查。但事实上，作为法律监督机关送发的法律文书，其审查部门应该是以法院内专门承担监督职责的审判监督庭为宜，立案庭仅就再审检察建议的案件是否属可再审的范围，检察机关是否移送相关材料、法律文书等方面进行形式审查就行了。这个现象也凸显出再审检察建议的法律地位有待提高。
　　现象三：检察建议启动再审程序后，再审过程及结果无正式回复，不能实现对再审情况的有效监督。在检察建议启动再审程序后，由于未规定法院方面对再审结果是否采纳建议向送发检察建议的检察院作出书面回复(当然，由于效力问题，规定也未必有用)，因此，法院方面几乎从不将再审检察建议的处理结果向检察院作出书面或口头的回复，这种漠视再审检察建议的原因仍然在于再审检察建议没有相应的法律效力如我院办理的袁某与周某借款纠纷申诉案。我院于年初即将“民事行政(再审)检察建议书”和相关证据送交法院，后我院多次向法院询问此案进展情况，法院一直不给答复，到年底都无音讯，后来申诉人告诉我院他的再审申请已被法院驳回，该案不能进入再审，对该情况我院无法知道。
　　现象四：要求当事人再向法院申诉，并交纳诉讼费，淡化检察机关作用。检察机关发出再审检察建议后法院规定该申诉人还必须向其申诉，并又交纳诉讼费，否则按没申诉或撤回申诉处理。这也就自然淡化了检察机关的作用，其做法基本上将检察机关的作用最小化了。如我院办理的张某与罗某人身损害赔偿纠纷申诉案，原审不仅违反法定程序，变相剥夺了被告人的诉讼权利缺席审理，且依据法庭缺席审理查明的事实，原判决在计算赔偿金时，多算700余元(按法院认定事实只应计1，000余元)，基于本案标的不大，我院建议法院再审，并告知申诉人，该案终因法院要按原审标准再收取500元诉讼费，申诉人认为本身法院判决有误还要自己再交500元诉讼费去换取700元赔偿金，便自愿放弃，这就无法维护司法公正。
　　(二)与法院内部行政化管理相冲突。缺乏监督制约措施。长期以来，民事、行政案件都由法院“独家审判”、“自我监督”，而且长期的行政化管理使审判人员思想上形成了“自家说了算”的执法定式，对来自外部的检察监督总是感到不自在，甚至认为是抓他们的“痛脚”，与他们过不去，或认为检察监督是“多此一举”影响了审判权威，因而敷衍了事。对再审检察建议持推诿、回避或随意应付的态度。而检察机关民行诉讼检察监督提起抗诉，又因抗诉再审期限法律没有明确规定，再审案件也就存在久拖不审的情况，致使检察建议民事行政诉讼监督的开展不时与法院内部的行政化管理相冲突，而再审检察建议更由于没有明确的法律地位和相应的监督制约措施，从而使再审检察建议的开展不尽如人意。
　　现象一：无论检察院发多少再审检察建议，但每年法院改判的案件数控制在一定数量以内。法院内部以所谓“提高案件质量”为由，对审判监督庭规定，不论是当事人申请法院再审的案件、还是检察院抗诉来的案件或者检察院建议再审的案件，每年改判不得超过5件。这种典型司法行政化的做法明显妨碍了再审检察建议的开展，但我们并没有相应的监督制约措施对其做法进行制约，却受到法院的反制约。