试论行政权力与政府管理创新(一)
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论文关键词:行政权力 政府职能 行政权力的界定 政府管理创新
论文摘要:行政权力是行政的核心。行政权力在不同的社会形态下有着不同的表现形式。政府职能是行政权力的具体体现。实现政府管理创新，应当依法对行政权力进行界定，对行政权力进行合理配置，重新定位政府治理理念，建设有效、责任、服务政府。
1依法界定行政权
1.1行政权力内容的界定
行政行为的实质是强制性和受制约性的统一，对行政权力内容的界定实质上是对行政权力予以有效限制，避免设置内容空洞的行政权力。如行政许可权是行政权力的一个重要组成部分，对哪些事项应当设定行政许可，哪些事项可以不设定许可，哪些机关可以设定行政许可，哪些机关无权设定许可，2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可的设定和实施均做出了明确规定。行政处罚权也是行政权力的重要组成部分，对此，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了行政处罚的种类、幅度和标准，其他机关只能在法律规定的范围内实施。目前，在实施过程中普遍存在着“立法腐败”的现象，有的部门通过出台一部法规或规范性文件，就设置一种超出法律已有规定的行政权力;有的地方甚至只凭政府、部门的一纸所谓“红头文件”，就随意设定行政权力的内容和行使规则，从而导致中央规定和地方的某些变通规定的不统一，现有法律体系和行政规范体系内部的混乱，行政权力的异化，以及行政行为的相互干扰、相互否认等现象。
1.2设定行政权力主体的界定
行政权力是国家行政机关授予行使的权力，我国实行人民代表大会制度，有权授予行政权力的国家行政机关应当为国家立法机关。建设法制国家的理论基础是依法行政，依法行政要求行政机关的行政行为均须依法办事，因此有法可依是依法行政的前提。根据《中华人民共和国立法法》，全国人民代表大会及其常务委员会是制定法律的惟一主体，国务院、省级人大及省级人民政府虽然有权依法制定行政法规、地方性法规和政府规章，但其本质不属于行政机关的当然职权，而是权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会的授权。由于立法草案通常由行政机关提出，在立法过程中，往往存在着行政权对立法权予以渗透的现象，根据权力的需要而设置法律，而不是法律根据需要置权力，因此，对设定行政权力的主体进行界定，要解决的根本问题是立法权的独立性，即人民代表大会制度的立法权行使的独立性和行政组织立法权的独立性，必须与行政行为分开。在立法活动中，立法职权应从行政职权中划分出来，行政机关自行制定的规章只能是其内部的约束行为。行政机关依法办事的要求就是一种对行政权力的制约，这也当然要求法律要有对这种制约性进行设置，即所谓的权力法定主义原则。
1.3执行行政权力的制约
执行权是行政权构成的核心部分，包括执法权和执行政策权力两部分，两者所倚重的都是程序实现的合法性，并因此而实现效率和效益。
1)对执行行政权力实行制约，要求执行权力的行政主体要合法，包括行政主体必须有法律法规的授权，行政主体必须在法律法规规定的职权范围内行使权力，行政主体必须按照法律法规规定的程序行使权力等。由于行政权力具有权威性和强制性，使得越权行为事实上缺少相对方有效的对抗，行政权的扩张性又使得越权的可能性不断产生，因此，依法、合理划分行政主体十分重要。过去计划经济体制下，行政权的行使在行政主体上所反映出的最大问题就在于集中，因为集中而无权力分配，无分配则不分职责职权，越姐代厄，相互扯皮，对错误后果难究其责，即“冤无头、债无主”。
2)对执行行政权力实行制约，要求执行权力的程序要合法，这是实现有效制约行政权的最重要内容。因为程序实现的过程就是行政权力实现的过程，程序的每一环节上的权力实现，都应当保持合法性。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等行政法律的制定，为保障行政机关行政行为的合法性提供了法律依据。
1.4执行行政权力的监督的制约
对执行行政权力的监督，包括公众权制约的监督以及国家监督。公众权即私权领域的确切构建和保护，能有效防止行政权力的侵人，进而实现对行政权力的制约。公众权制约的监督，包括公众对政治的参与权.公众对行政权行使的参与权等，具体体现为对行政决策权的控制和监督，应当有公众参与决策的议事机构和渠道，并应赋予其否决权。公众对行政权行使的监督渠道，包括旁听，报道与传播，对行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息、情报等内容公开刊载，允许公众对各级行政机关的资料进行查阅等。这些方式所体现的参与权和监督权只是一种外在的环境条件的制约和影响，虽然不能直接改变权力的行使方向和方式，但可以使与此相抵触的行政权力的行使受阻，改变、改善权力行使的方向和方式，防止违反公意的行政决定的做出。国家对执行行政权力的监督，主要是通过建立健全层级监督制度、行政复议制度、行政检查制度等行政监察制度，在行政权力之外建立一个独立的监督体系，将行政权力的决策、执行的全过程纳人动态的监控体系，及时纠正政策失误和查处违法乱纪的行为。
2对行政权力进行合理配置
在现行法律规则的层面下，通过对行政权力的内容、行使主体、行使程序、执行监督等方面依法进行界定，明确行政权力的范围，建立权责分明、程序合法、内容合理的决策、执行、监督相协调的政府运行机制，实现行政决策的科学化、民主化，塑造“廉洁、勤政、务实、高效”的现代新型政府。这是政府管理创新的目标，也是合理配置行政权力的目的。
行政权力的合理性配置，表现为应该服从管理的需要，行政权力运用的有效、有益是行政权力合理性配置的整体表现。以行政权力的性质和形式为标准划分行政权力，是一种横向的权力分配。横向的权力分配结构所要求的权责分明，互相衔接、配合，要避免的是互相干扰，环节脱离，它所能带来的最大功效在于互相牵制，互制互动。行政立法权和行政决策权，要解决的是长官意志与社会公意之间谁服从谁，以及怎样服从的问题;行政执行权包括调查、处理、处罚、许可以及行政合同等权力，是在规范的程序上确定有关权力的合理和有效的分配;行政监督权、咨询权和行政指导权等非行为性权力，是行政权力的一种自我约束和接受公众约束。
2.1对行政权力进行合理配置的起点
对行政权力进行合理配置，应从划分不同的行政职能、确定不同的行政主体开始。只有明确行政权力的种类、范围，明确在什么情形下可以行使行政权力，在什么情形下行使何种行政权力，什么机关、什么部门可以行使行政权力，什么机关、什么部门可以行使何种行政权力，才能保障行政行为的合法性，保障行政权力在法制轨道上行使，这也是依法行政的基本要求。
2.2对行政权力进行合理配置的原则
对行政权力进行合理配置，应作到决策、执行、监督这三部分权力既相互分离制约、又相互协调配合。行政的核心是行政权力及其运行，行政三分制度以权力重新划分为切人口，对行政内部权力关系进行调整，从行政基本的分权、效率和制约等要求出发，重建一套决策、执行、监督权的运作体制，使这三部分权力既相互分离制约，又相互协调配合。
2.2.1原则
建立决策、执行、监督相协调的政府运行机制，应当坚持4个原则:
1)必须以人民群众的利益作为行政决策的出发点和归宿，充分相信和依靠群众，尊重群众的首创精神，克服脱离群众的官僚主义、命令主义。
2)必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进。紧紧围绕建设中国特色社会主义的主题，针对实践中提出的新情况和新问题，在调查研究的基础上制定切实可行的方针和政策。
3)必须遵循正确的决策原则，坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。
4)必须健全和完善行政决策机制，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策机制，建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。
2.2.2具体设计
1)将决策权从专业部门中分离出来，凸显决策在行政中的统领作用。决策是一切行政行为的肇始，决策是否合乎法定程序、合乎民意以及是否具有可操作性，具有政治性和功能性的双重意义。一个好的决策在执行中能够取得民众的信任支持，获得预期的效果，并且为行政主体赢得尊重，起到巩固合法性基础的作用。决策系统独立成部门，通过听证、议政、民意调查、专家咨询等多元参与的新方式，广泛吸纳民意，在充分论证的基础上，形成决策方案，从而可以减少决策失误，提高决策质量和决策水平。
2)实行执行的专业化、规范化。执行是决策转化为现实的根本途径，规范、专业的执行有利于依法行政。进入有效的良性运行轨道。决策权与执行权分离后，执行部门可能会提出决策缺乏专业性的质疑，但是事实上由于决策日趋科学化、民主化，更容易获得社会支持，执行也相应地具有了更高的合法性和可行性。部门所失去的决策权尽管在当前损害了小集体和个别人的既得利益，却使得执行行政权力的过程摆脱了“权”、“利”错位的泥沼，保障行政权力的合法有效实施。