中国下一步农村改革政策的基本走向――一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思(一)
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我国农村改革已经走过了25年辉煌的历程，从总体上看它作为国民经济中自然经济色彩最浓、发展最薄弱的环节，其运行机制已基本步入市场经济发展的轨道，初步形成以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，又适应社会主义市场经济发展要求的农村经济新体制。进入21世纪，中国市场化改革正转向配套改革与整体推进相结合的新的发展阶段。随着农村新的经济因素大量产生，我国社会经济结构正由农村农业、城市工业的传统二元结构向城市、小城镇、乡村多种产业组合和多样化生活方式并存的三元结构转换，最终将形成城乡一体化发展的新格局[1]。为了彻底消除农村长期存在的诸多深层次矛盾和体制性障碍，加快农村市场化、农业产业化和农民现代化进程和步伐，继续深化农村改革必须坚持“统筹城乡经济社会协调发展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必须坚持农地制度、农民收入分配制度和农村行政管理体制三位一体，整体推进综合性配套改革，而决不能再搞零打碎敲式的农村改革“修补工程”了。
一、坚持“三位一体”的农村配套改革有其内在的规律性
生产关系一定要适应生产力发展水平的实际要求，上层建筑一定要与经济基础相符合，这是马克思主义的基本原理。邓小平多次强调：“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”[2]（p237） 实际上，中国历史上每一次较大规模地变改土地制度、赋税制度和行政管理制度都是同步配套进行的，它具有关联性和一般规律性。当今农村改革又是一项十分复杂的系统工程，国家做出任何一项决策就如同走钢丝，稍有不慎很容易出现无序、混乱、失控、停滞不前甚至向后倒退的“乱麻团效应”。可以说，我国长期在农村架构形成的政治制度和经济、文化、社会管理体制是一个有机组成的统一整体。下一步继续深化农村改革，必须坚持经济体制改革与政治体制改革相配套，城市改革与农村改革相配套；只有解决农村“外部性”问题，尽量减少或避免新旧体制转换过程中发生冲突和磨擦，中国“三农”问题才能够从根本上得到彻底解决。
改革开放以来，我国农村基本经济制度已由计划经济体制向社会主义市场经济体制整体性转轨，但深层次的制度性改革起步晚、进展慢、收效甚微。像推行家庭联产承包责任制，废除人民公社管理体制，改革农产品流通体制、发展乡镇企业、建立农业社会化服务体系、减轻农民负担、发展农业产业化经营、调整农村产业结构、实行村民自治、实施西部大开发战略、改革小城镇户籍制度、建立农、科、教一体化管理体制以及正在进行的“费改税”等，都是单项推进而缺乏系统性、整体性和连动性。这难免会造成某一项新的农村改革政策措施一经出台，又会产生一系列新的问题和矛盾，以至连锁反应发生各种各样的内耗现象。目前我国农村改革就处在这样的一种僵局上：一方面，中国是世界上人口众多而人均耕地较少的国家，解决十几亿人吃饭问题始终是第一位的大事，在我国还没有其他手段可替代土地作为农民最基本的生活保障时，稳定土地承包权就是一项带有根本性的政策措施；另一方面，要让市场经济机制在配置农村土地资源中真正发挥基础性作用，又必须对现行所谓的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”进行较大的改革与完善。这势必会触动农村土地集体所有制以及与此相关的农民收入分配制度和农村行政管理体制。我认为，21世纪中国“三农”问题既是一个政治问题，又是一个社会问题，更是一个经济问题。试图以牺牲农村经济发展为代价，长期维持着“半截子”的农村改革，其结果既达不到保持农村社会稳定的根本目的，甚至也会把已经取得的一些成果丧失掉。总之，这种渐进式农村改革的思路，只能治标而不能治本。
二、引入市场经济机制，加快农村土地制度创新
世界上任何一个国家制定土地法律制度，一般都要综合考虑三种因素，即巩固国家政权，发展农业生产，保持社会稳定。由此便产生出土地资源的三种功能，即政治功能、经济功能和社会功能。几千年来，中国历代的封建统治者从巩固国家政权稳定、加重赋税剥削和维护地主阶级利益出发，来制定土地法律制度，以保持着超稳定的小农经济社会结构。随着封建土地私有制建立、发展和不断完善，中国封建经济曾走向世界上十分发达的程度；同时也抑制着新型生产方式的成长和壮大。我国自秦汉至清末的二千多年间，耕地始终是在国有――私有――国有的三轮大循环中变化着，每一次由私有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱与逆转；而由国有土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制经营又成为中国封建社会土地关系的主要内容。非耕地一般属于国有，基本上不加入产权流动的领域[3]（ P96-97）。我国封建制度中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流转，具有很多优点：（1）土地产权比较清晰，具有自我保护的社会功能；（2）私有土地可以自由流动，具有适度规模的经营机制；（3）给农民提供多种选择机会，具有市场竞争的激励机制；（4）人地矛盾激化可以限制农户人口规模膨胀，具有自动控制农村人口过快增长的约束机制。这在现代社会的市场经济条件下，也是完全适用的[4]。
新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立起土地平分的农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等，并受到国家土地法律制度的有力保护。实践已经证明，这种社会主义性质的农地私有制，具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。它既有利于迅速恢复和发展战后的农业生产，又为新中国工业化道路开辟了广阔的前景。随后，我国确立的农村土地集体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增长，反过来又使人地比率下降，造成农地经营规模的细碎化，使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下，通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经营自主权，但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。因此，下一步农地制度创新，必须彻底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在配置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步完善农村土地市场，来提高农地利用水平，提高农业劳动生产率和投入产出率，提高农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。
经济合理性是衡量农地所有权与使用权相分离的科学依据。马克思曾指出：“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展，劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用”，而“高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸。”[5]（p910）而我国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置，形成行政权大于农地所有权或使用权的习惯性行为，导致农村耕地资源大量流失，侵犯了农民的经济利益。今后要按照农民所拥有的土地所有权在法律上与经济上相统一的原则，重构产权清晰的农村土地市场主体，并从《宪法》和有关土地法律制度上予以保护。因为：（1）据1996年中国土地资源调查数据分析，国有土地面积占53.17%，农村集体所有的土地面积占46.18%，尚未确定土地权属的面积占0.65%[6]（p38）。由此可见即使把农村集体所拥有的土地面积全部私有化，也不会彻底改变我国土地资源的社会主义公有性质；相反若继续维持现行的国家土地征用制度，只能使农村集体土地所有权往城市国有土地所有权单向转移，直接造成农民所拥有的农用土地资源存量的净减少。它已经成为新中国成立后的50多年中，我国农地经营规模不断细碎化的一项制度性障碍，又进一步加剧农村人口就业的巨大压力。因此，我国下一步继续进行农地制度改革和创新，必须首先改变目前全国的土地资源所有权分布的现状，切断农地资源单向流入城市非农业用途的制度性“路径依赖”。只有这样才能够真正地发挥土地的社会稳定功能，保持着农村改革的连续性，以减少或避免社会局势发生动荡。（2）农地私有化使城乡土地市场的产权关系更加明晰，便于引入市场竞争机制来优化配置资源，促进可耕地在农户之间自由流动，提高农地利用水平和农业劳动生产率，推动农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业的快速发展。（3）农地私有化有利于耕地规模适度的集中经营，可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能，将会培育出大量的新型合作经济实体和合作经济组织，建立和发展新型的具有社会主义市场经济性质的农村集体经济。
加入WTO之后，我国应当积极地培育和发展农村土地市场，逐步规范和完善农民私有的土地产权流转机制和法律制度体系建设，大力推进传统农业向商品化、专业化、现代化转变。（1）要按照建立现代企业制度的一般规则，对国营农场和军垦农业企业进行规范性公司改制，使国有农业企业成为独立的法人实体和市场竞争主体，以加强国家对大宗农产品进行直接调控的力量。（2）要根据国家财力状况，按照产销挂钩、经济合理的原则，建立现代化大型商品粮基地。依靠国家财政补贴和信贷支持等保护性政策措施，重点投资大型农田基础设施建设项目，切实搞好对大江大河的治理，让国有农业企业分享社会平均利润，主动参与市场竞争，不断提高主要农产品市场供求的能力。（3）要通过行政区划调整，合并不合理的原有县（市）、乡（镇）建制，实行村庄整体性迁移和新建中心小城镇等途径，并让被迁出的农民优先享受政府给他们提供的最低生活保障制度，使新组建的农业企业运用现代化手段进行规模化经营，提高农业的综合生产能力。（4）村庄被集体迁移后，国家要给予失地农民合理的经济补偿；而原有的农村集体土地则依法收归国有，由新组建的大型农业开发企业有偿使用。（5）对于我国广大农村地区的绝大多数农民，要鼓励他们利用新获得的耕地私人财产权，充分运用市场机制优化配置农业资源，依靠自我积累，发展市场农业，真正激活农村经济的微观基础。
农村非耕地资源包括：森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面和公益设施建设用地等，要一律收归国家所有，由各级地方人民政府履行国有土地所有权的法人代表地位，并加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。因为：（l）马克思指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有，而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体的利益。”[5]（p697）（2）中国几千年封建社会的公益性土地资源都归国家所有，具有悠久的历史文化传统。（3）建国50多年来特别是改革开放以后，全国出现了大面积的“无主”空闲地，使社会成员非法占用“四荒地”、滥垦滥伐公有山林以及过度放牧等现象不断地发生，却又屡禁不止，进一步加剧了水土流失和沙漠化现象。其原因就在于，我国尚未对农村大片的非耕地资源确立起国家公有的法律地位，造成国家、集体与农民个人之间存在着“产权属地模糊”的怪现象。今后国家实施可持续性发展战略，必须加强对非耕地资源有效的开发利用和生态保护，要科学制订国土地资源整治的总体规划方案，并有计划地加以组织实施；要以体制创新和科技创新为动力，逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场融资为主的商业型“双轨制”的运行模式，进行国有土地资源的开发、利用和保护；要进一步完善国有土地资源保护的法律制度体系，加强政府监督和执法力度。