关于农村建设用地整理挂钩政策的思考――以江苏省为例(一)
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摘要农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地管理的热点，也是促进土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有效手段之一，本文在对当前通过农村建设用地整理，实现减少农村建设用地的同时，增加城镇建设用地挂钩的经验进行了总结，并对其中所出现的问题进行了比较深入剖析的基础上，提出了当前农村建设用地整理挂钩的政策建议。
关键词农村建设用地整理；建设用地指标；挂钩
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展农村建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对农村建设用地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结现有试点地区的经验和做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家参考。
1．农村建设用地整理的主要内容
农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。
（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。
进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。
（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。
2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩
2．1“挂钩政策”的内涵
农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。
2．2“挂钩政策”的依据
在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法――实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。
①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）
其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条“有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。”
这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。
②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）
该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”
因此，“挂钩政策”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义）。
③国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）
该文件第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。
2．3“挂钩政策”的意义
现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。
2．4“挂钩政策”的可行性
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到93.79万公顷(1406.86万亩)；2000年全省有农村人口4829.02万人，人均占地194.22平方米，高于全国150平方米的平均水平。把这部分超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。
随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为“挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。
2．5“挂钩政策”实施中应遵循的原则
（1）“谁整理、谁受益”的原则
农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。
（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则
在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。
（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则
农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
（4）统筹规划、优化配置的原则
一方面，“挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。
（5）促进土地可持续发展的原则
可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。
2．4“挂钩政策”的动态实施
“挂钩政策”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩政策”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：
一、建设用地挂钩的方法
农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。
耕地质量指数：Ij(j=1,2,3…n)；高质量耕地指数：Ij’(j=1,2,3…n)
耕地质量指数平均水平：I’；复垦耕地面积：Sb
质量系数：r=(Ij’-I’)/I’
实际置换面积：Sa=r×Sb