谈构建我国农村公共产品供给新体制的思考(一)
详细内容
〔论文关键词〕农村公共产品 供给体制 农民负担 改革
〔论文摘要〕农村公共产品的供给对我国农村经济与社会的发展有着重要的影响。当前，我国农村公共产品的需求呈现快速增长的态势。相对于农民需求的变化，现行农村公共产品供给体制已成为限制新阶段农业和农村经济发展的重要因素,必须构建我国农村公共产品供给新体制。文章通过对农村公共产品供给体制的现状、对策选择基点进行探讨，对于构建我国农村公共产品供给新体制提出若干政策建议。
一、农村公共产品概述
本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内具有非竞争性、非排他性的社会产品。相对于农民私人产品而言，这些社会产品用于满足农村公共需要，会使农村受益，但其中的受益范围又不局限于农村地区，具有层次性。它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。
同样，根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，可分为纯公共产品与准公共产品。典型的农村纯公共产品有：农业基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划以及信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的农村纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。依据准公共产品的性质，及其在排他性、竞争性的表现不同，农村准公共产品包括以下几个方面：（1）在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品：农村公共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等。（2）一般的农村准公共产品，如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。（3）在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入、农业多种经营等。
二、现行我国农村公共产品供给体制不适应性的分析
从运行特征上看，现行农村公共产品供给机制仍然没有突破人民公社时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村经济社会发展的实际，必须积极进行改革创新体制的研究。因此，虽然农村公共产品的供给对于农业发展、农村生产、农民生活乃至国家经济的发展都有着重要意义，但可以说我国政府却长期未能给予足够重视，导致现行农村公共产品供给的不规范、整体不足以及机制失衡，因而，影响了农业持续稳定发展，制约了农村经济的进步，增加了农民负担。
（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展
改革以后，中央财政的事权向地方财政转移，过去由中央政府包下来的大量事情现在要由县、乡政府承担。但是，由于基层政府制度内财政资金不足，而制度外资金的投放又缺乏有效的激励（相对于非生产性公共产品的供给来说，投资于生产性产品并不能较快地给地方领导带来更大的“政绩”），农村生产性公共产品供给不足。国家投资的减少并没有为基层政府投资所弥补。事实上，改革后农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前已大为降低，加之财力弱、投资激励小，农业基本建设的投资更为不足。现行体制下，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原有的供给水平也遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞、农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业的持续稳定发展。
（二）非生产性公共产品供给膨胀，超过了农民的负担能力
与生产性大型公共产品的供给不同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的激励。这些产品主要为：（1）关系农民生产生活的各项服务，如县属职能部门和事业单位在乡镇的诸多派出机构，即所谓的“七站八所”等事、企业单位提供的各项服务、咨询。（2）上级政府所要求的各项达标升级活动。由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩，因此尽管与农民的生产生活关系不大，其供给仍是富有激励的。（3）以筹集资金为目的向农民提供的各项低质量甚至是虚假的公共产品。农村公共产品供给的强制性和公共资源筹集的随意性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为农民负担沉重的主要因素。
（三）供给渠道单一，无法满足农民对公共产品供给多样性的要求
现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触。
（四）机构膨胀，“吃饭财政”日益严重，进一步加重了农民负担
强制性的公共产品供给方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共产品供给的执行机构――公共组织自身的供给，从而带来乡镇机构膨胀、人员队伍庞大，并消耗大量的公共资源用于机构运行和人头费开支。而公共资源筹集的随意性又为这种膨胀在资金上提供了可能，最终形成“养人收费和收费养人”的恶性循环，既降低了工作效率，又加重了农民负担。
三、构建我国农村公共产品供给新体制的思考
经过改革开放30年的发展，我国农村公共产品建设陷入了一种困境：一方面是农村经济发展和农民物质文化水平的提高对公共产品需求的不断增强；另一方面是国家目前并没有为农村提供足够的公共产品。由此决定的现行我国农村公共产品供给机制的不合理已极不适应时代的要求而亟待“与时俱进”；这种变革的要求，将随着农村经济总量不断增长、农村经济战略结构性调整而日益迫切。
（一）构建多渠道的农村公共产品供给资金的筹集机制
1.调整财政支出结构，加大对农村公共产品的投资力度
针对近年来我国农村经济发展一直相对滞后的局面，国家应该加大对农村公共产品的支持力度，明确中央与地方以及地方各级政府在公共产品提供上的职责。改变现有的国家财政支出结构，配合农村费税改革，加大财政对于农村公共产品的投资。近年来，国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但是为了进一步提高我国农业综合生产能力、优化农业产业结构、提高农民收入，必须采取有效措施继续加大财政投入力度。同时要求各级预算的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度，并通过农业立法来加以明确。
2.完善转移支付制度，增加对于落后地区公共产品供给的转移支付，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力
由于地区间的自然资源条件、地理环境、经济发展水平、产业结构等的千差万别，我国地区间的的财政能力差异十分明显。有的学者指出，我国是世界上地区差异最为严重的国家之一。对于落后地区，农户收入低，乡镇政府的制度外收入――提留和统筹增长慢，满足不了刚性的财政支出要求，建立规范的财政转移支付体系近乎是唯一的选择。若将现行转移支付方法使用的“基数法”改为“因素法”，能精确地估计各地的财政能力，由此决定各地应得到的转移份额。加强地区间财政能力的平衡，以保证自然环境、经济环境存在着差异的各个地区，人们可以享受到大体相同的公共服务，维护社会公民平等的生存权。
3.运用财政贴息机制，引导金融系统投资农村基础设施建设
农村税费改革后，基层财力更加紧张。针对目前我国农村基础设施的供给状况较差，不能满足农村经济发展需求，而金融系统又存在过多的剩余资金的状况，在农民一时无力提供农村基础设施投资所需巨额资金的情况下，国家财政应当建立贴息机制，引导金融系统投资于农村基础设施领域，缓解财政负担，这可以消除农村经济发展的“瓶颈”制约，促进农村经济的更快发展。而农村经济的发展反过来又可以为政府带来更多的财政收入，为将来偿还贷款打下坚实基础，实现“良性循环”。
4.加大城市支农、以工补农的力度
一直以来，以农补工，农工业产品价格的“剪刀差”极大地推动了我国城市的发展。现在当我国城市化进程有了相当规模的情况下，国家应该抓住时机实行以工补农，加大城市支农的力度。可以考虑在城市中大量引入市场力量来提供城市公共产品，将部分本来用于城市公共产品建设的财政资金用于农村公共产品建设；同时在城市工业税中设立附加税收，专门用于支持农村公共产品的建设。
5.明晰产权，按照谁投资谁受益的原则，鼓励农民参与公共产品的提供
比如农村准公共产品可以按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。在实际操作中，可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会具体负责实施。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。