谈新农村建设中的公共政策供给(一)

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[摘要]新农村建设是日前和未来我国农村建设的主题内容，新农村建设关键要协调政府和村庄的关系，农民和政府关系走向具有至关重要的作用。在新农村建设中，公共政策的供给是新农村建设的核心，而供给的数量、质量、方式决定了新农村建设的成败。
　　[关键词]公共政策供给；新农村；资源
　　
　　一、引言
　　
　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确了今后5年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，明确提出进行社会主义新农村建设以及建设新农村的意义。如何进行新农村建设，智者见智、仁者见仁。从古到今，农民之为农民，一个核心的要素是农民具有土地的使用权；简而言之，农民拥有土地，而如何使土地发挥最佳效益，如何维护农民的切身利益，如何打破城乡二元结构，我们认为政府的存在必须以人民的利益为最终依托，提高人民的生活水平。就如帕特南所说，“政府质量终究与人民的生活密切相关”。
　　对于广大乡村来说，农民主要依靠土地、种植庄稼吃饭，但是农民依靠农田的收入常常是微薄的。如何在耕地不缩减的基础上进行惠民工程建设，如何在保护环境的基础上，更好地提升农民的生活水平，更好地提升农民的文化素质，实现全面建设小康的目标。就需要以理性的思维，通过公共政策资源供给的方式来建设新农村。
　　对于农村经济和社会的发展，镇政府的公共政策资源的供给起到了至关重要的作用。公共政策的资源供给就是政府作为公共权力主体在对政治权力客体作用的过程中所施加的影响。它主要是依靠政府在广泛征集民意的基础上进行政策输出，以及理性地进行政府和公民的形象设计过程。靠“‘政府政策规划导向’序参量”和“市场效益导向’序参量”发挥双作用的过程。由于中国农民受根深蒂固的“安土重迁”的观念以及小农经济思想影响，从而形成了小农思维方式。这种思维方式的显著特点就是，为了个人和家庭的利益而各自斤斤计较，为了眼前的利益而罔顾其他，坐视社会问题不管不问。这样就会导致农民对问题的看法上具有多元性，几乎家家户户都有自己的利益计较。针对这种情况，如何引导农民进行新农村建设，就需要采取“问题分割”的方式，让农民对“议题”发表个人看法，政府根据个人看法进行归类总结，把问题进行分割，这样核心议题就会分割成几个问题，把问题交给农民进行讨论，在讨论的基础上进行总结，再对分割的问题进行汇总。这样，通过循循善诱、因势利导的方式，把问题引导到政府所要塑造的新农村建设方面上来。当然在这一过程中，农民发表的“议题”的质量上，政府工作人员要进行筛选，对于群众敏感的问题，工作人员先要进行说明，介绍省内外情况，介绍自己做法的合理性和必要性，然后通过农民手中的选票进行投票表决。
　　为了实现可持续发展，对于农民赖以为生的土地，以及公共池塘等公共资源，要按照总体规划的要求，对土地、池塘进行治理，防止土地、池塘受到污染，出台一系列防止公共资源过度开采的规章制度。乡镇不应采取强制的办法和完全市场策略，而应采取以制度的方式解决农民的集体行动的问题。先以政治协调和政治调控解决社会利益的冲突，然后“以先带后”(即先进带动落后者)启动乡村之间的建设，最后以自愿协调等方式进行新农村建设。由于很多农民看待问题、利益的短视性，乡镇政府把农民集体的利益进行分割，使相同或相似的利益得到解决，然后发挥政府决策制度结构的优势，因势利导，来改变事关自我利益的个人分散的观点以及小农意识。如果有个别农民拒不采取合作的方式，那么以后涉及自身利益等一系列问题交由农民个人负责，这样，往往是政府的政策资源供给就具有了决定性的作用和影响，农民和政府之间的合作代替了分歧，公共利益代替了个人狭隘的自我利益，使农民的个人利益和公共利益相一致，有效地遏制了公共资源的浪费，也有效地整合了公共资源。
　　在进行新农村建设中，要注重人的自我实现的创造力。首先尊重农民的意见和建议，在此前提下进行新农村改造工程，特别是拆迁工程。对于拆迁工程，虽然所需成本比较高昂，但不应采取简单、粗暴的方式。政府和百姓之间应采取宽容、协商的方式，争取创造和做大社会资本。在塑造优秀农民企业家或人的能力方面，主要强调人格，而不是成就。就如马斯洛所说“自我实现的创造性首先强调的是人格，而不是成就”，因为“成就是人格放射出来的副现象”。这种对人格的尊重完全是自发的，不是被动进行的，是整个村庄内部思想统一的一种表现，它使农民、农村资源的整合很自然地进行。
　　
　　二、新农村建设的公共政策供给
　　
　　由于中国大部分农民具有利益分散、人多地少、短视等特点，所以公共政策资源供给在构建新农村中具有至关重要的作用。
　　
　　(一)在公共政策供给的结构和输出上，乡镇要有选择地释放公共政策，并且政策输出具有前瞻性，注重效益、质量，走可持续发展之路，使新农村建设得以健康发展
　　在建设新农村过程中，公共政策供给的结构显得尤为重要了，因为它关涉到农村发展的质量和可持续性。首要的是把招商引资变为招商选资，不仅看重投资强度、科技含量，更看重产出效益、生态效应，从而进一步优化经济结构。从引进技术到提升自主创新能力，逐步把整个乡镇纳入城市化的发展轨道。从长远趋势来说，农村耕地处于不断缩减趋势，在新农村建设过程中应该采取农村土地资源整合的方式，把一些滩涂、沼泽等充分利用起来，把农民的分散的居住地集中起来，形成农民集体小区，缩减农民因住房占有的大量土地，确保耕地的数量，走可持续发展的道路。对于“公益品”和“公害品”公共治理，就显得尤为迫切了。在公共政策的选择上，新农村建设应排除对乡镇有污染的项目，防止有污染的企业对农村土地的荒化。减少外延式经济扩张道路，导致城镇扩展占用了大量土地，企业个数不断增加，企业用地面积不断增加，“土地利用结构信息也呈不断增加态势，即土地利用结构有序度不断降低”，这种粗放型的经济增长方式虽然取得一时的经济增长，但是这种代价是相当沉重的，对于可持续发展而言也是困难的。新农村建设在政策的选择上，以集约型经济增长和科技型经济增长为主，淘汰粗放型和污染型的经济增长方式；以土地开发的方式带动经济的转变。在土地开发上，注重能够吸引资产型的投资者入驻，从而盘活村镇一盘棋。 在内部治理政策方面，就农村村民自治组织而言，应采取活动政治的方法，以自愿型政策为主，由村里活动团体自行协商解决村里利益纠纷，解决不成的由政府出面进行协商和引导，这样利益的解决可以使政府政策的风险降低到最小程度。对于村委会换届采取直接选举和差额选举并且公开竞争的方式。按照民主化的要求，健全村民大会、村民代表会议、政务公开、财务公开、民主理财等规章制度。对于村民自治组织，重要的是提高村民的民主意识。而政府在民主的运作过程中也应该保持积极、正面的角色，作为引导型的政府，必须具有强大、敏锐、高效的特征，正如帕特南所说：“一个高效的民主制度应该是回应性的又是有效率的；对选民的需要很敏感，同时，在应用有限的资源解决这些问题的时候富有效率。”
　　
　　(二)在公共政策资源供给的方法上，乡镇政府主要采取“收和放”的结合，采取“外部示范、内外结合、积极引导、成功解构”的方式，稳步有序地引导农民进行新农村建设
　　美国学者亨廷顿指出：“如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供稳定的基础。如果他们积极地反对这个制度，他们就会成为革命的载体。”在新农村建设过程中如何使农民成为维护改革的坚定支持者，对于农民利益的维护具有根本的意义。维护农民的利益是实现农村稳定和长治久安的实质，公共政策实施的方法一定要维护农民的利益，并且对于农民的利益是显现的。
　　为了避免公共决策的失误，追求公共政策效益的最大化，最好是“拥有公正的领导和合理的方法程序，同时避免群众过分自信、封闭思维和从众压力”。在公共政策资源供给的方面，政府有目的地进行政策资源供给的“收”和“放”。“收”主要体现在对于关系到农村共同体的实质利益上、关系到国家的法律、法规以及一些政策的核心原则上，要紧紧掌握在政府手中，不能有变通之处。至于“放”主要体现在效率和效益作为政府政策变通地方，更多由农民自己去理解；对于农民理解公共政策方面由群众自己量身裁制；同时，授予一些社团、公共组织等更多的权力，发挥他们的功能。