农村基层政权研究的有关问题(一)
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为了准备“农村基层政权研究”的课题，近日在阅读有关的理论和经验研究著作。“中国基层政权研究会”的三本成果――《中国乡镇选举制度》(以下简称《现状》)、《中国农村村民委员会换届选举制度》(以下简称《选举制度》)、及《中国农村村民代表会议制度》(以下简称《会议制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于这些书目的两个特征：第一，它提供了不同经济发展地区乡镇政权建设现状的调查报告；第二，它反映了国家级行政部门对于基层政权的“问题意议”，也可以说是“问题取向”。在我看来，这两个方面都有极强的学术分析价值，调查由人去做，这个人必须带着问题去，这些“问题”构成了调查者的注意和理解方向，反映在调查报告中，我看到，多数作者的基调放在行政领域一乡镇政权的成效及运转上。他们的资料直接从基层得来，非常丰富和“原始”(未经复杂加工)，仔细阅读它们，就会发现其中不乏重要问题的线索。因而，我这里不是企图用纯学术的标准去评价这本书，因为政府研究机构与学术研究机构的角色有别――他们各自的关心和训练不同，我想要做的是，整理出书中材料反映出的重要可研究问题，推动这一研究的进展。毫无疑问，这些作品的出版已经为这一研究做了相当有用的工作。
据我有限的了解，中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家(或历史中的“帝国”)政权的进入(在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“士绅操纵”(孔飞力，1980)、“经纪体制”(杜赞奇，中译本，1995)等等。孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流(或称“士绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份；社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力，补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系(孔飞力，1980，中译本237页)。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。
杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(Zhang Zhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。
无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executive binationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。
首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突不仅确有、而且广泛地存在(页281―282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员代理国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的――因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的人民公社体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从人民公社一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34―42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24―25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体――农民甩到一旁。通常的经验是，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的，那幺，以上面说到的标准衡量，只能判定它同国家建立了“单轨”联系。