论我国高校内部权力关系的变革与协调(一)
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摘 要：改革开放以来，我国高校内部权力关系发生了积极而深刻的变化，但政治权力与行 政权力关系的不确定性，政治权力、行政权力与学术权力界限不清，政治权力、行政权力挤 压学术权力等问题依然存在。适应社会主义市场经济体制要求，顺应高等教育发 展规律，构建与协调我国高校内部权力关系，就是要积极推进高等教育法制建设，确立学术 权力的主导地位，规范政治权力的范围及运行方式，推进行政权力民主化，实现高校内部政 治权力、行政权力和学术权力有机结合、协调互补。
关键词： 高校管理； 权力关系； 学术权力； 行政权力
Abstract: Since reform and opening door, great changes havetaken place in the r elationship of internal power in higher learning institutions of our country. Ho wever, several problems continue, such as the uncertainty in the relationship be tween political power and executive power, the obscure delimitation among politi cal power, executive power and academic power, and the pressing of political pow er and executive power against academic power. In order to respond to the demandof socialist market economy and reconstruct and readjust the relationship of in ternal power in our colleges and universities for further development of highereducation, active attempt should be made to promote law-based construction in hi gher learning institutions for formly establishing the leading position of acade mic power by normalizing the domain and operative form of political power.
Key Words: [JP3]administration of higher learning institutio ns; relationship of power; academic power; executive power
通常认为，高校内部权力主要包括行政权力和学术权力两种类型。行政权力是高校各级行政 组织或个人所拥有的权力，属于法定的权力，一般分为学校、学院、学系三个等级，构成自 上而下的权力体系。根据我国宪法和法律，中国共产党通过其基层委员会对学校实施领导和 监督，在法理学意义上，这一政治权力可以并入行政权力的范畴，在本文中则单列为高校中 的政治权力。学术权力是高校学术人员或学术组织在其职责范围内对有关学术的事务或活动 进行管理时行使的权力。学术权力是基于专业领域的权威基础上形成的权力，本质上属于一 种权威。当然，学术权力在形式上仍然需要一定的制度化程序加以确认。在改革开放的历史 进程中，高校内部权力关系发生了深刻的变化。但总的来说，与社会主义市场经济体制的要 求存在着差距，与高等教育发展的需要存在着差距。实现高校内部权力关系的平衡，实现高 校内部权力的法律治理，促使高校管理者更加审慎有效地行使手中的权力，实现对权利的保 障，依旧是高等教育法制建设的重要任务。
一、 高校内部权力关系变革的基本轨迹
新中国成立以来，我国高校内部权力关系的演变经历了曲折的过程，改革开放以后逐步走上 健康发展的轨道。从总体上看，坚持党的政治领导、推进行政权力法制化、提高学术权力的 影响力是高校内部权力关系变革的趋势。
1? 党委领导地位的确立与巩固
高校领导关系是高校内部权力配置的基本制度，对高校的管理具有整体性支配作用。新中国 成立以来，我国高校领导关系受到政治、经济和社会的影响，打上了深刻的时代烙印。从 新中国成立后至改革开放前的28年间经历了实行“校务委员会制”――“校长负责制”― ―“党委领导下的校务委员会负责制”――“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制 ”――“革命委员会制”等五次大变革。改革开放后，在推进高等教育改革发展过程中，高 校内部领导关系经历了三次主要的变革。1978年由教育部重新修订的《全国重点高等学校暂 行工作条例》规定：“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”。1989年以 后，面对国际政治经济形势发生的巨大变化，高等学校领导关系如何适应形势，更好地贯彻 执行党的教育方针，进一步推进高等教育事业的发展，也面临着艰巨的任务。1989年7月10 日， 中共中央下发了《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》，明确提出，“在今后一个相 当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制”。1998年8月，第九届全国人大 常委会第四次会议通过的《高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产 党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，从法律的高度确立了党委在高校内部权力关 系中的领导地位。可以看出，在我国高校内部权力关系变革的过程中，除了“踢开党委闹革 命”的十年浩劫之外，总的趋势是党委处于高校内部权力关系的支配地位。
2? 行政权力运作逐步法制化
长期以来，在高校内部权力配置上，政治权力与行政权力往往交织在一起，政治权力与行政 权力职能不清，经常出现政治权力代替行政权力，政治权力行政化运作等现象。高校的行政 权力一直是一个多元亚结构体系。〔1〕随着高等教育体制改革的探索实践，高校内 部行政权力也发生了一些重要的变化。
第一，行政权力运作逐步规范化。1998年通过《高等教育法》确立了“党委领导下的校长负 责制”，规定了校长“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，与此同时 ，推进依法治教、依法治校的重要性逐步凸显。2003年7月，《教育部关于加强依法治校工 作的若干意见》进一步指出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程……建立健全学校 教育教学制度……依法健全校内管理制度……明确学校党委、校长、校务委员会、学术委员 会等各种机构的职责权限和议事规则”。
第二，民主监督制度逐步建立。改革开放以来，通过权力分立、权力约束的制度设计来制约 与平衡行政权力的扩张，一直是调整高校内部权力关系的一个重点。在加强党委的领导和监 督的同时，重视教职工代表大会等群众组织的民主监督。1981年1月，教育部和全国教育工 会联合召开了“教职工代表大会试点汇报座谈会”，会议认为，党委领导下的教职工代表大 会是广大教职工群众参加学校民主管理的好形式〔2〕。1985年1月，颁发的《高等学 校教职工代表大会暂行条例》是第一部关于教代会制度的规章，教代会 的性质和功能得到了教育法律的认可。1996年全国教育工会发布了《关于开展教代会评估工 作 的意见》，强调了教代会制度的重要地位。1999年发出了《关于推进校务公开工作的意见》 ，再次强调落实和推进教代会制度的重要性。
第三，行政权力配置层级化。在计划经济体制下，高校内部权力高度集中，教学科研管理权 、资产管理权、人事权、财务权等都集中在学校一级。1984年，大连理工大学等高校就开始 实行学院制。1993年，北京师范大学等高校率先建立学院制，随后，清华大学等纷纷实行学 院制，强调以学院为实体性主体和管理重心，开展教学、科研、技术开发、人才培 养和行政管理，凸显培养人才和发展学科等职能目标。这反映了高校内部权力重心下移和多 元化的发展趋势。
3? 学术权力得到认可与强化
新中国成立初期，明确了“教育是人民民主专政的工具”，加强了对高校的政策控制和直接 的行政干预，逐渐形成了与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的 高等教育体制，学术权力在高校逐步失去了制度保障。改革开放以后，高校学术权力、学术 机构和学术体制逐步建立和发展。
第一，建立学术委员会制度。1978年修订了《高校六十条》，取消了原来的校务委员会，设 立学术委员会。这是在高等教育法规中第一次明确规定设立学术委员会。1998年颁布的《高 等教育法》第42条明确规定“高等学校设立学术 委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有 关学术事项”。校学术委员会因此拥有学术方面的最高审批权。
第二，建立学位委员会制度。1980年颁布了《学位条例》，随后国务院制定了实施办法，确 定 了我国学位制度的法律框架，规定国务院学位委员会负责领导全国学位授予工作；规定学位 授予单位应当设立学位评定委员会，并组织有关学科的学位论文答辩委员会，还明确了学位 评定委员会和学位论文答辩委员会的权力，明确了学位评定委员会的职责、组成和有关人员 的资格。这一制度的实施进一步提高了学术权力在高校内部权力关系中的地位，增强了学术 权威在学校内部管理中的作用。
第三，建立高校教师职务制度。1986年国家教委颁布了《高等学校教师职务试行条例》，规 定设立高等学校教师职务评审委员会。1995年颁布的《教育法》，逐条规定了学校的九项自 主权，其中包括学术自由权， 《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行 使下列权利：……（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”。在制 度上进一步确认教授、专家、学者在更大的范围、更多的领域参与高校的内部事务。
二、 高校内部权力关系的主要问题
在高度集中的计划经济体制下，高校内部权力关系呈现出三个特征：一是逐步形成了党的 一元 化领导；二是行政权力在依附于政治权力的同时，管理方式趋于单一，主要依赖于行政命令 ；三是学术机构衰微，学术权力基本上没有。改革开放以后，政治权力、行政权力、学 术权力呈现出分工负责、相互协调、共同发展的趋势，但高校内部仍然存在着三者关系失衡 的现象，主要表现在以下三个方面。
第一，政治权力与行政权力关系的不确定性。党委领导下的校长负责制是中国高校独特的制 度。但从规则上来讲，“领导”与“负责”难以协调保 障。有专家认为，由于缺乏“党委领导下的校长负责制的领导规则”，这一制度的正常发挥 主要靠个人素养、人际关系来保证。“若党政合作好，就会产生强大的合力；若合作不好， 就会给学校工作和发展带来影响和损失；若一强一弱，一方代替另一方，则不存在合力，一 方等于虚设。”〔3〕
第二，政治权力、行政权力与学术权力界限不清。尽管《高等教育法》明确了党委领导下的 校长负责制，还规定了学术权力行使的组织方式。但并没有对高校政治权力 、行政权力与学术权力的边界与效力给予明确界定。 “党委领导”与“校长负责”之间 的界面如何划分，政治权力、行政权力与学术权力之间又如何协调，都缺乏具体规定。而且 ，在学校管理的实际工作中，一人兼任多职，更加剧了政治权力、行政权力、学术权力间 的交织问题。