高校争讼背后的冷思考(一)

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　　〔摘 要〕 随着高等教育改革的不断深入，高校与学生的争讼案件频繁发生，转型中的高等教育暴露出的高校管理法律缺陷使得高校的管理工作处于 “难管”的尴尬境地。采用“重要性”理论正确界定高等学校与学生之间的法律关系，加强对高等学校的管理和监督，规范高等学校的管理，实现依法治校。

　　〔关键词〕 高校争讼；“重要性”理论；依法治校
　　
　　随着高校规模的不断扩大，高等教育实现了历史性跨越, 迈入了大众化的历史阶段，高等教育与社会经济发展日益紧密联系，社会对高等教育的关注和影响力也越来越受到重视。近几年来，频繁发生在高校学生与学校之间的法律冲突和纠纷案件，一定程度地表现了我国法治的不成熟以及在高校管理中存在的诸多问题，反映了教育管理关系和教育法律秩序的欠规范以及现行法制的缺陷，但随着学生诉高校案例的增加和某些媒体的炒作，公众似乎过分把目光注视在了保护学生方面，似乎高校侵害学生权利是一种普遍现象。在这种情况下，学生的义务、责任意识淡化，有些学生动辄要求学校取消限制，甚至提起诉讼；教师也不敢管理了，或者不愿意管了，给高校管理造成了混乱。高校的学生管理工作陷入了两难的尴尬境地。
　　学校面对学生该如何履行管理职责, 如何保护在校大学生的合法权益，是值得关注的话题。为了适应时代发展的客观要求, 依法治教, 促进高教事业全面、协调、可持续发展，现实迫切需要法律作出有效回应。
　　
　　一、现阶段高校管理面临的问题
　　
　　（一）转型中的高等教育给高校学生管理带来了新问题、新挑战
　　目前，中国高等教育所处的社会经济环境，是在由计划经济向市场经济转型的过程中。在这个转型过程中，中国高等教育毛入学率21%，正处于由精英教育向大众化教育的转型阶段。一方面，高校的办学体制由国家“包学费”、“包分配”的纯粹计划体制，于1997年过渡到有限的市场经济体制――全国高校实行收费制、毕业就业时的“双向选择”。高校不断地调整管理理念、方式以适应急剧变化的形势――招生收费、毕业分配(部分)市场化，专业设置、日常教学管理高度行政化。另一方面，学生群体特征发生变化。当代大学生都是1980年后出生的一代，独立性、选择性、多样性和差异性日益增强，一些大学生不同程度地存在着理想信念模糊、诚信意识淡薄和社会责任感、艰苦奋斗精神、团结协作观念缺乏等问题。同时，扩招带来了学生素质参差不齐，相当一批低分学生中学时代就没有养成良好的学习习惯,对学习没有兴趣,不仅知识不多，而且缺乏学习能力。大学生考试作弊现象逐年攀升，难以遏制，高校面临着严重的诚信危机。高校与学生在管理理念、方式及制度等方面冲突不断出现。
　　（二）现有的学生管理制度不适应时代发展要求
　　1.教育法律法规的滞后和缺失。（1）审视我国立法，不难发现，教育法律法规中授权性条款较少，且多为原则性倡导性的教育宣言，义务性禁止性条款较多。如总共69条的《高等教育法》中仅有6条是关于学生权利的规定。另有一些法规因跟不上时代的发展带有明显的滞后性，无法指导实际工作造成学校管理中的盲区。（2）缺乏保障学生具体权利的法律法规。《普通高等学校学生管理规定》（以下简称新《规定》）虽明确了学生享有参加教育教学活动权、学位权、学历权，获得公正评价权、助学权等内容的受教育权，但因缺乏相应的配套法规予以落实，使得学生的大部分权利仅停留在应然状态，难以为学生实际享有。一些权利虽有相关规定,但由于过于笼统,没有及时补充完善,也容易导致实际操作中争议的发生。（3）法律条文中主观性词语过多，语言笼统、粗糙,不够严谨、准确，如新《规定》第五十四条关于学校开除学生学籍的规定，就有“性质恶劣”、“行为严重”等带有主观性的语言，这在实践中很难把握，容易引发歧义。法律是调整人的行为的，道德评价具有时代性、主观性和不确定性，不应该成为法律用语。
　　2．高校的内部规章不适法。高校内部规章作为学校管理学生的主要工具，既是保障学生受教育权更好实现的必要手段，往往也是最容易侵犯学生权利的领地。高校管理权权限不明，规制与监督机制的缺乏，加之上位的教育法律法规的阙如，很容易造成高校违法制规。这就导致了下阶位主体超越了上阶位主体的权限，下位法规与上位法规不一致甚至相抵触的现象屡见不鲜。高校出台的诸多加强学籍管理、严肃纪律的规定，特别是关于学历、学位颁发，开除学籍、勒令退学等处分的规定缺乏程序规范，严重侵害了学生的基本权利却又缺乏法律救济手段。
　　（三）理论研究的匮乏模糊了高校与学生的法律关系
　　受大陆法系“特别权力关系”理论影响，一直以来我国行政法学界认为高等学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系, 属于“内部行政法律关系”，学校作为特别强的权力主体，对学生具有总体上的支配权〔2〕。学校可以出于教育目的和内部管理的需要,为学生设定各种义务，即使没有法律上的依据，在必要情况下，学校也享有根据校纪、校规命令限制学生基本权利的特别权力。而对于这种命令或限制，学生只能承受，不能或者很难获得司法救济。随着宪政理论的发展，人权和法治理念的深入人心，传统特别权力关系理论由于对基本人权的限制、剥夺，以及在某种程度上与法治的背离逐渐受到了深刻的批判以致废弃。
　　自法院对刘燕文诉北京大学案〔3〕和田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案〔4〕审判以来，司法实践逐渐以授权行政主体来对高校进行定位。法院认为：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位团体与管理相对人不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”〔4〕法院以授权行政主体来对高校进行定位，具有“通过判决发展法律”〔5〕的重要作用。根据授权理论，高校似乎可定为“法律、法规授权的组织”，具有行政主体资格，其管理行为可以纳入司法审查范围。其实不然，由于法律明确授予高校行使行政权的事项，目前只限于授予学位，而法律在授予高校的其他权力时，实际上并没有明确其权力的属性，因而也就难以据此判断高校在其他事项上享有行政主体资格。授权理论并不能解释高校代表或协助政府对教师和学生进行公共管理的所有问题。