论我国公立高校治理中的制度性障碍(一)

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[摘 要]我国公立高校治理中存在的制度性障碍在于，权力高度集中在校长和书记手中，教师利益代表制度的泛行政化，学生利益代表制度的缺失。制度性障碍背后反映出的是价值的失落，公共利益和学术利益，有效性和效率，民主参与和精英统治是治理结构安排面临的价值性难题。今后，我国公立高校治理需要结构和要素的变革。
　　[关键词]公立高校；治理结构；价值分析；结构调整

　　Abstract:The governance of China's public universities has institutional problems, which are the power centralization, the extensive．administration of faculty interest．expressing, and the absence of student interest．expressing. What behind the institutional problems is the lost of value. Public value and academic value, effect and efficiency, democracy and power elite are the valuable problems. In the future, the governance of China's public universities needs both elemental and structural reforms.
　　Key words:public university; governance structure; value analysis; structure regulation
　　
　　高校治理是指高校内外部利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程[1]。其中治理结构规定了各个利益主体在决策中的地位，相互之间的权、责、利关系，它是高校治理的基本制度。改革开放以来，中国高等教育体制改革的核心议题是落实高校办学自主权和提升高校自主性。时至今日，获得办学自主权的高校是否能够恰当地行使权力，更好地履行义务？现实反映出的情况并不乐观：高校中因校长书记权力过于膨胀而导致的办学失范行为时有发生，高校教师和学生因校方不合理决策而采取的群体性对抗事件也开始出现。政府“一放就乱”不无原因。从学理上而言，政府在充分放权的同时，还需要积极推进高校治理结构的变革。
　　
　　一、制度性障碍的存在现状
　　
　　制度性障碍是指制度层面存在的问题。高校治理包括治理结构和治理过程，在此，探讨的是作为正式制度的治理结构中存在的问题。结构由要素组成，我国公立高校治理结构存在的问题，既有要素方面的，也有整个结构方面的。
　　1.从整体结构而言，治理中存在的最大问题是权力的高度集中化
　　受法律的制约，我国公立高校治理呈现高度一致化局面。《高等教育法》第39～43 条规定了公立高校的治理结构，其基本情况是：校长是学校的法定代表人；校长在党委领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力；学术委员会具有学术事务的审议权； 教职工代表大会具有对学校管理的监督权[2]。回顾公立高校治理的发展历史我们会发现，改革开放二十年来，高校治理结构没有实质性的变化。但是，高校的外部关系已经发生了深刻的改变，政府正逐步还权于高校。高校治理结构变革落后所导致的问题是，法律赋予高校的办学自主权已经集中在党委和校长手中。从权力的分配角度而言，高校不是权力太小，而是权力太大！我们可以从侧面来分析这种高度集中的权力结构。首先，权力结构中所有者缺位。公立高校属于国家。政府是国家的代表，政府把管理高校的权力委托给校长， 校长获得的是高校的办学自主权，第一层委托代理关系解决的是政府与高校之间的关系。而在办学自主权的内部分配中，出现了所有者缺位的问题。无论是依据法律中校长是法定代表人，还是现实中党委书记是一把手，校长和书记都是经营者，不能代表所有者。名义上，政府在授权之后不能插手高校内部事务，此外，政府的行政管理方式主要是事先指导、事后追究，难以做到过程监控，由此也决定了政府不适合在高校内部决策中充当所有者角色。可见，校长和书记的权力缺乏所有者权力的约束。
　　其次，权力结构中重大利益相关者缺位。勿庸置疑，教师和学生是高校的重大利益相关者，但是在现有的权力结构中，教师和学生几乎处于缺位状态。依据《高等教育法》的规定，学术委员会只具备学术事务的审议权，教代会只具有监督权。在高校运行的现实中，学术委员会和教代会能否有效地开展工作，完全依赖于大学党委和行政的支持，它们不具有独立提出议案的能力。在很多人看来，学术委员会和教代会工作只是一种促进决策合法化的工具。此外，高校中缺乏大学生参与决策的制度化途径，作为学生团体性组织的学生联合会更多地起着管理学生，开展学生活动的作用。大部分时候，学生都被排除在学校的决策之外。公立高校中，所有者、教师和学生在权力结构中的缺位状态，从侧面体现了权力的集中化状况。
　　2．从要素方面而言，学术委员会和教代会呈现泛行政化状况，深刻影响了它们的利益表达功能
　　在我国公立高校治理结构中，教代会和学术委员会名义上由教师群体组成，它们不是强有力的权力机构，从治理的角度而言，它们发挥着传递教师利益需求的作用。正是由于它们的存在，部分解释了在权力高度集中的环境中秩序是如何建立和维持的，这即是说，虽然高校教师手中缺乏制度化的权力，但是他们的利益需求能够通过学术委员会和教代会上达到政策制定者，从而影响决策。我们应该充分肯定学术委员会和教代会的制度功能，但与此同时，还存在着一些问题不能回避。
　　总的说来，学术委员会和教代会制度呈现泛行政化状况，影响了它们利益表达和传输功能。首先，从人员构成而言，学术委员会和教代会不是纯粹的教师群体性组织，它们深受行政力量的渗透和支配。就一般情况而言，高校的学术委员会主要由“双肩挑”人员组成，“双肩挑”人员的双重身份使他们在具体的决策情景中不能完全代表教师利益，在决策时他们究竟是站在行政人员的立场，还是专家学者的立场，依赖于个体的价值观和决策场景的压力，学术自由价值观不会始终表现出来，一旦行政的考虑压倒学术的考虑，学术利益就会受损。在教代会的构成中，虽然教师群体能够比较广泛地参与，但是行政人员往往占据了教代会中的职权位置（代表团团长、主席团成员），从“外部人”转变成为“内部人”，从而控制教代会的运行。
　　其次，学生和家长利益代表制度的缺失。在公立高校治理结构的设计中，尚未把学生和家长的利益诉求考虑在内，缺少它们的利益表达制度。