土地信托制度：农地承包经营权流转机制的创新(一)
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摘要:土地承包经营权信托制度是我国土地承包经营权流转方式的创新,建立土地承包经营权信托制度具有法律依据和实践基础,有利于实现土地的良性增值,有效保障承包方的利益和防止土地的抛荒现象。在构建这一制度时,应对受托人的资格、信托登记、受托人和承包方的权利义务等问题作出明确的规定。
关键词:土地承包经营权;农地流转;信托制度
Abstract:Land contracted management right trust system is the innovation of land contracted management right turnover method in China. With legal and practice basis, building land contracted management right turnover system would be conducive to land appreciation, ensuring contractor benefit and avoiding land abandoned. The system should incude trustee qualification, trust registration, rights and obligations of trustee and contractor,etc.
Key words:land contracted management right; land turnover ; trust system
我国《农村土地承包法》第10条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”目前,各地农村采取了灵活多样的土地承包经营权流转形式,包括转包、出租、互换、转让等,浙江绍兴等地在土地承包经营权流转中还催生出了信托形式。①本文拟从土地承包经营权信托制度的法律界定出发,对建立土地承包经营权信托制度的必要性和可行性进行分析。
一、土地承包经营权信托的法律界定
根据我国《信托法》对信托的界定②,所谓土地承包经营权信托制度是指农村土地承包方(以下简称承包方)基于对受托人的信任,将其土地承包经营权委托给受托人,由受托人按承包方的意愿以自己的名义,为承包方的利益进行管理或处分的行为。与一般的信托相比,土地承包经营权信托有其自身的特殊性,这主要表现为:
1.信托财产为土地承包经营权。信托作为一种财产管理制度,其载体是信托财产。一般而言,在信托关系中信托财产是委托人合法所有的财产。土地承包经营权信托中信托财产为土地承包经营权,其为承包方在农村集体所有和国家所有,依法由农民集体使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利,属于我国所特有的一种用益物权③。
2.承包方具有委托人和受益人的双重身份。信托关系中的委托人是提供财产设立信托的人,受益人则是依据信托文件享受信托利益的人。一般情形下,委托人与受益人不是同一人。在土地承包经营权信托中,承包方既是提供土地承包经营权用以设立信托之人,也是依据信托合同享有信托利益之人,其同时具有委托人和受益人的双重身份。
3.信托期限受法定土地承包期的限制。一般情况下,信托期限由信托当事人自由决定,可长可短。但在土地承包经营权信托中,信托期限受到法定土地承包期的限制。我国《农村土地承包法》第20条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”承包方与受托人应在该法规定的土地承包期内设定信托期限,最长不得超过土地承包期的剩余期限。若当事人约定的信托期限超过土地承包期的剩余期限的,该超过部分应归于无效。
二、建立土地信托制度的必要性和可行性
(一)建立土地承包经营权信托制度的必要性
由于我国农村土地由承包方小规模、分散经营的模式,难以适应市场经济条件下优化土地资源配置、提高土地利用效率的客观要求,同时又必须坚持农村土地所有制和承包经营制不动摇。因此,多年来建立合理有效的土地承包经营权流转机制一直是我国农村经济改革的中心命题之一。从20世纪90年代和本世纪初出现的严重的土地抛荒现象到中央一再发文强调在土地承包经营权流转中保护承包方的合法权益④等便是明证。
具体而言,土地承包经营权转包只能在同一集体经济组织内部承包方之间进行⑤,可供选择的接包方范围狭窄,且接包方未必具有良好的经营土地的能力,这样不利于实现土地的增值。土地承包经营权租赁关系中承包方的权利义务由合同自由约定,难免会出现约定不明确或对承包方不利的现象,并且若租赁期限为6个月以上而当事人未采用书面形式或租赁期限不能确定的,为不定期租赁,当事人可以随时解除租赁关系⑥。这样做一方面不利于对承包方利益的有效保障,另一方面也不利于承租方对土地的长期投入,容易造成短期效应,破坏土地的生产力。土地承包经营权互换只是满足了承包方各自耕作便利等方面的需要,并没有实现土地的良性增值和解决土地抛荒的问题。转让土地承包经营权,将使承包方失去土地承包经营权,即失去基本的生活保障,一旦其无法依靠其他职业生存下去时,就可能成为社会的不稳定因素。由于合作社和股份公司的成立、运作较为复杂,土地承包经营权入股对承包方的文化素质要求较高。目前,我国农民普遍缺乏相关的经营管理和法律知识,加之如果股份公司破产,承包方会失去土地承包经营权,承包方的利益难以得到有效地保障。
信托是一种为他人利益管理财产的制度,体现信托特色的基本理念包括信托财产的权利主体与利益主体相分离、信托财产独立性 、有限责任和信托管理的连续性。[1]正是信托具有的这些基本理念,使得土地承包经营权信托在土地承包经营权流转中发挥着独特的作用。
其一,土地承包经营权信托有利于实现土地的良性增值。信托的一个基本理念是有限责任,这既体现在信托的内部关系中,也体现在信托的外部关系中。信托内部关系中的有限责任表现为受托人对受益人支付信托利益,仅以信托财产为限负有限清偿责任。换言之,在信托事务处理过程中,只要受托人没有违反职责,即使未能取得信托利益或造成了信托财产的损失,受托人也不以自有财产负个人责任。信托外部关系中的有限责任则表现为受托人对因信托事务处理所发生的债务,以信托财产为限负有限清偿责任。只有当其违反职责时,才以自有财产承担清偿责任。同时,信托又是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度。这根源于信托管理的连续性之中,主要表现为信托成立后,除非受托人违反信托目的处分信托财产或者管理处分信托财产有重大过失,委托人不得解任受托人。受托人一旦接受信托,非经委托人和受益人同意,不得随意辞去其职务。只有当受托人出现死亡、被宣告为无民事行为能力人或限制民事行为能力人、解散、破产、辞职或被解任等法定情形时,其职责方才终止。信托的有限责任理念有助于激发土地承包经营权信托的受托人经营土地的能动性和创造性,发展土地的适度规模化、专业化经营,充分发挥土地的效益,而信托管理的连续性理念可使受托人对土地的经营管理做好长期规划,防止短期行为影响土地的生产力,这样,有利于实现土地的良性增值。