论城中村的社区保障及城市化意义(一)
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内容提要：高速城市化过程中，我国失地农民的社会保障问题异常突出。本研究以失地农民聚居的城中村为例，发现在国家社会保障制度存在致命残缺，难以成为失地农民生活保障主要依赖的条件下，由农民的自组织方式所实现的社区保障，能够为失地农民提供一种替代性的问题解决路径。而且，由于我国统一社会保障体系的建立在相当时期内仍然还有困难，因此，城中村失地农民所依赖的社区保障及其城市化意义值得关注。
关键词：城市化；城中村；社区保障；城中村社区保障
作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院
迄今为止20多年的改革开放进程中，我国城市化的旋律并不和谐，农民尤其成为各种城市化资源配置的失利者。与此相关，农民拥有的土地资源越来越成为农民生活保障的重要依托，但同时，随着城市化速度的加快，农地又必然地大量进入城市发展之用，由此而致的失地农民群体日益庞大。据估计，近10多年来，因农地被征用而成为失地农民的人数大约有2400万，并在未来10年中还将继续形成至少2600万失地农民。如此庞大群体的出现，与失地农民相关的一系列社会问题，特别是与基本生存发展相联系的社会保障问题日益严峻。本研究以失地农民聚居的城中村为例，发现，依赖农民的自组织方式实现的社区保障，能够为失地农民面临的保障缺失提供一条有效的解决路径。而且，我国统一社会保障体系的建立至少在相当时期内仍有困难，因而，这一解决路径更具有关注价值。
一、城中村石牌村的社区保障概况
石牌村是目前广州城市中心区天河区历史最长的城中村之一。还在1994年，村庄土地就基本被征用完毕，村社区范围与村民住宅聚落基本合而为一。随着城区的扩展，村社区实体所在、面积共016平方公里的土著居民聚落逐渐为周边繁华的石牌东路、石牌西路、黄埔大道与天河南路所包围，形成典型的“都市村庄”。1997年，作为农村建制的石牌村委会被撤销，原村居民近万人按地段归属四个新成立的居民委员会，原村集体经济则改制为三骏企业集团公司。但改制后8年来，由于宏观社会制度、社区组织管理方式与历史文化等等的原因，特别是非农化农民利益机制的作用，四个新成立的居委实际上一直以改制的三骏公司为核心，形成具有过渡性特征的、同时具有浓厚村社型特质的社区共同体组织。
至今，人们仍然把原石牌村所在的社区称之为“村”，既是传统习惯的沿用，更指这种过渡性的特殊城市社区。社区进入城市的过程，既是村社型共同体组织的再延伸过程，也是依附于其中的社区保障体系建构或者完善的过程。这里，社区保障特指，通过动用社区资源，实现或者部分实现社区成员基本生活保障与福利的机制与方式。石牌村社区保障的发展，实际上是与集体经济的飞速发展同步进行的。从20世纪80年代中期起，一方面，村庄农地逐步被城市建设所征用，而土地非农转化中，失去土地这一最重要保障资源的农民在加速度递增，这些人对社会保障有强大需求；另一方面，随着土地被征用，大量征地补偿款与留用地资源投入到了集体经济的发展之中，村集体经济的基础越来越雄厚，且发展势头强劲，为失地农民保障需求的满足创造了物质基础。当村庄土地全部非农化后，村庄便成为失地农民聚居的社区，蓬勃发展的集体经济与失地农民生活保障需要的结合，使社区保障成为社区组织必须承担的重要工作。正是在村庄土地非农化、失地农民与集体经济的关系演变中，社区保障不断地进入到了社区制度建设的视野。到撤村转制的90年代末，以社区经济为基础的社区组织，基本上建成了完整的社区保障体系。
社区保障与福利，涉及面广泛，几乎包容了村民生活的所有领域，主要包括：
（1）基本物质生活保障。在社区组织对村民基本生活的保障上，主要是通过凡是非农化居民人人有份的股份分配形式来实现。1994年，也即是在村庄土地基本被征用完毕的当年，进一步完善了一直沿用到今的社区股份制度，规定凡是当时还是农业户口的居民，不论老幼、也不论是否参与过村集体劳动，人人都可以获得数量不等的社区股份（一般参与劳动时间长，股份配置就多），作为往后社区组织进行基本生活分配的依据。据统计，村股民平均持股约20股，以2004年的股红分配为例，每股至少可以获得300元以上的收入，即非农化村民平均最低年生活费至少在6000元以上，还略高于广州市最低生活保障线。
（2）医疗保障。社区合作医疗是村里历史最长的社区保障之一，现在的社区合作医疗制度基本上是人民公社时期合作医疗制度框架的发展，当然是在注入了更多经济资源基础上的发展。合作医疗制度规定，凡是非农化的村民，都有资格参与社区合作医疗，获得在就医和保健上的优待。
（3）老年生活保障。在1982年，村里就已经开始建立了农民退休金制度，规定村民凡男年满60岁，女年满55岁者，每月可领取一定量的生活补助费。随集体经济的发展，补助费已作多次调整。现村里退休老人每月可领取200元的退休金。
（4）优先就业安置。由于社区完全置身于城市，非农化的村民在城市就业市场中竞争，难以避免地陷入大规模失业境况。为此，在可能情况下，社区组织都是尽量优先安排本社区居民就业。
（5）其他社区性福利。在村民子弟的入托、入学上，可以享有“自己人”的优惠政策，子弟在外拿了大奖或考上大学，还可以享受社区组织颁发的种种奖励，村民死亡则可以获得一笔丧葬补助费。此外，社区的许多公共活动中心与设施主要都是面向内部居民，开展的诸多社区服务项目也多是面向这个群体的。石牌村的社区保障自成体系，在社区组织的边界内，人们享有从“摇篮”到“坟墓”的多重保障与福利。这些保障与福利，成为失地农民进入城市生活，并最终实现与城市融合的最主要生存与发展保障方式。
二、城中村社区保障的机制与特点
市场化改革以来，由于国家全能全包的单位制体制弱化，出现了许多新情况新问题，急需政府性与单位制组织以外的力量来消解。而在逐步脱离单位制体制以来，城市社区日益成为我国转型时期的新型结构性社会因素，作为具有承接市场条件下诸多生活需求，以及连带不少相关社会需求的社区，在一定程度与一定范围内具有解决或缓解社会问题之效，因此成为寻求问题解决的依托。我国城市社区建设的提出，包括社区保障的提出正是基于这一背景。但由于社区功能的发挥，社区的组织化状况是基础，而我国城市社区的组织网络整体发育水平低，社区可支配资源有限，特别是缺少关键因子，即社区的凝聚力与归属感，使得社区建设与社区保障的开展，多处于初步状态，实践效果不理想。与此很大不同的是，在城中村社区，不仅具有强大社区经济的资源基础，而且还具有直接传承的组织体系及其历史文化资源，这些特殊社区禀赋共同决定了它具有发挥社区功能的潜质与现实能力。
（一）社区保障是城中村社区组织的一种必然选择
城中村社区保障与福利体系的建构，实际上与社区“拟单位制”现象的建构同义，因而其发生的机理与社区“拟单位制”的建构基本相同。整个非农化过程中，甚至包括非农化过程完成以后，城中村组织一个很值得注意的共同性现象是，与许许多多的非农化村庄一样，在自身的组织结构与功能的承续与再生中，往往或多或少都带有社区组织单位制化的趋向，有些学者把这一事实称之为“村落单位制”现象（注1），并认为，该现象被并非个别地产生出来，主要是由于我国城乡体制的某些贯通性，因而，促使非农化村庄在自身的组织建构中，模仿计划体制下曾经普遍存在过的、且现在依然具有很大影响的城市单位制的组织方式。但在笔者看来，社区“拟单位制”的产生，固然有模仿效应的影响，但究其本质，还是拟家族化组织资源配置方式与管理模式在社区组织再生产中的具体实现。传统的村社共同体生活中，由于封闭、分散与弱小的小农生产与生活方式所决定，家族制的组织与管理模式几乎是村落社区生活中唯一最重要的组织与管理方式。这种以共同生活体为基础的组织及其管理的内在精神中，既具有为实现整合而要彰显权威与等级差异的动力，但也同时具有谋求内部资源分享与整合发展的需要，且在长期共同生活的历练与磨合中，会形成一种根深蒂固的集体意识。在具有封建色彩的传统威权与等级观念都受到全面冲击而影响式微的今天，寻求社区共同体资源在各种功能领域与成员之间尽可能平等化的配置依然是社区组织建构的倾向，也因此，传统社区本来就是包容人们生活保障及其意识的温床。其实，即使现代国家层次上社会保障制度的萌芽，最早也是起源于社区自发的互助与互济。
这一组织建构倾向决定了社区保障与福利在社区组织建构中的地位。具有浓厚传统色彩的城中村社区组织，作为内化于社区集体意识“骨髓”中的结构生成趋向，合乎逻辑地成为其组织策略与资源分配的一种支配意识。特别是，社区内以集体意识隐含与沉淀的自发保障意识，又在失地农民保障需求的强大驱动下，成为自觉建构社区保障的实际行动。三骏公司下属兆隆公司的例子值得一提。兆隆公司发挥经济效益之前，在社区组织的内部，人们基本生活费的分配差异巨大，因为在石牌村，各经济社的经济收益主要用于基本生活费的分配，而经济社之间的经济收益，由于物业的地头地段以及管理效率不同而差异悬殊。以2001年为例，在最低的经济社每股分配160多元的同时，最高的经济社则每股将近500元，以股民人均20股计算，即在最高的经济社年平均生活费可以分得万元的同时，最低者才能分得3000多元。为了有意识地削平社区内部的这种差异，1999年，三骏公司成立了隶属自己的兆隆公司。公司章程规定，凡是经济社没有开发的土地，都统一折算成物业面积入股到兆隆公司，由兆隆公司统一经营开发，各经济社按投入的股份额分得收益，因此，相同的物业面积获得相同收益。兆隆公司运作几年来，尤其是实际发挥调节作用的近两三年来，人们生活费的分配差异大大缩小。现在每股多者在500多元的同时，最低也可以分配到300多元。与前些年经济社之间的分配相差数倍比缩小了许多，而且这种差距还在有意识地缩小过程中。
就整个社区保障体系的内涵看，明显地体现出，它是在追求整个社区内的整体发展，即在追求经济与社会共同发展的过程中来实现的。如今，石牌村事实上的社区组织核心的三骏公司，除经济功能在政府有意识推动下不断得到强化外，它同时还不可避免地表现为过渡性的社会实体。而过渡性社会实体的本质又决定了它在资源配置中的取向，即表现为并非是一般利润最大化的功能型经济实体，而是一个嵌入了公司股民、同时也是社区居民的种种诉求及诉求满足的共同生活体，这其中就内在地蕴涵着对所属成员的保障性诉求及其实现方式。因此，如果单纯从社区保障的角度看，只要改制公司的社会化过程还没有完成，也就是说，作为公司股民与社区居民双重身份合一的情形还没有根本改变，公司的社区属性就会不同程度地存在，与其相关的运行逻辑就会发挥作用，这种公司就至少在相当时期内还是一个具有不同程度社区属性的公司，并因此承担着所属居民社区保障的义务。
（二）城中村社区保障的特点
社区组织是社区保障实现的主体与载体。城中村的社区保障，由于它所依托的是城中村社区组织，这种组织既与一般的农村社区组织不同，也与一般城市社区组织不同，因此，其社区保障的实际运作也存在自身的特点。
第一，社区保障的运作资源丰富，包括雄厚的社区经济基础与密聚的社会资本资源。
实力雄厚的社区经济是社区保障得以实现的前提条件。城中村社区是在经济发达村社区基础上发展而来，而经济发达的村庄，往往有着良好社区保障与福利建设的基础。早在城中村以前的20世纪80年代初期，石牌村就依赖日益壮大的集体经济，建立起了农民退休金制度，同时还在其他村的合作医疗纷纷关门的情形下进一步完善了社区合作医疗制度。现在石牌村核心组织机构是转制而来的三骏公司，公司近40万平方米用于租赁的物业中，每年基本上可以获得相对稳定的2亿多元收益，该笔庞大的经济收益既是公司运作的经济基础，同时也是整个社区运转的经济基础，同时亦是社区保障的经济基础。到现在为止，三骏公司净收入的相当部分均既是公司股东、也是社区居民的生活保障支出。近年来，公司用于基本生活费的开支就达到了公司纯收益的三分之一以上。石牌村社区保障的坚实物质基础并非是当下一般城市社区可以相比的。此外，从社会保障的视野看下去，城中村是一个容留了诸多传统资源，同时又在新形势下再生了许多现代资源的特殊城市社区，因此，以富含社会资本的组织化方式来实现社区保障，这也是城中村社区保障机制运作的重要特点。由于基于特定的社区基础与条件，城中村延续了具有漫长历史文化沉积的组织化场域及其场域逻辑，因而拥有完备的作为社会资本因素存在的种种正式与非正式的规则、信任与社会关系网络体系，而这些社会资本因素恰好是罗伯特。普特南所谓成功社区的基本要素。近20多年来，发达国家社会保障与福利机制的再选择，一个比较集中的思路就是重建多元与富含社会资本的社会保障体制，由此可见，社会资本与保障功能实现之间的密切关联。正是由于城中村社区深度地内植与积淀了许多社会资本，因而决定了社区保障运行与实现中的独特性。