乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变(一)

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税费改革以来，一个老问题更加突显出来，绝大多数乡镇政府合法的财政收入不足供养吃财政饭的干部，更不用谈公共品服务了。如是乡镇体制改革成为了时下农村改革的焦点问题。对这一问题已经有了很多的研究，在众多的研究中，笔者偏向近期改革采用温铁军和徐勇先生的方案――改乡政府为乡公所，完成改革则采用吴理财先生的方案――乡村自治。他们的方案具体是怎幺样的，笔者在此不必累赘，但值得注意的是，中国之大，情况千差万别，不可能有哪一个模式是普遍适用的。本文想从乡镇体制的性质入手，试图寻找到乡镇体制改革的正确方向。

一，现行乡镇体制问题的根源是乡村社会的官方权力过剩

对现行乡镇体制的问题有很多的表述：如机构臃肿、人浮于事；以违法养执法；有令不行、有禁不止；不适应经济发展要求等等。产生问题的原因大都认为:：小农经济基层无法支撑庞大的上层建筑体系；干部素质不高，法制观念不强，政策水平太低；财权和事权的不统一；县乡村权义关系的界定不合理等等。

笔者认为，现行的乡镇体制的形成有其历史原因，继承了人民公社的本质――收刮体制。人民公社的收刮体制是“工业化、城市化、现代化”建设的需要，而后来特别是90年代以来，乡镇从农民身上收刮来的税费绝大部分是为了解决当官的吃饭和福利的需要了。乡镇体制性质有了新发展――由收刮体制异化成了官本位体制。为什幺会有这样的发展呢？根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。

自从进入90年代以来，北京立法如林，乡镇部门增加的速度比乡村建土地庙还快。北京立一个法，乡镇多一项管老百姓的权力，自然就多一个庙子，多供一帮执法的官员。执法官员的工资、奖金、住房、小车、文凭、上贡、吃请交际、文山会海等开支从那里来？找农民执法――收刮。结婚要钱、生孩子要钱、送老人要钱、做房子要钱、砍自己种的树要钱、养猪要钱、拖拉机上路要钱、办证要钱、换门牌号要钱、出卖自己的劳力也要钱，加工鸡蛋有十几个部门要钱，找农民要钱的各种收费项目多达数百项！在中部地区，80年代种1亩地只要50斤谷子，到90年代中后期高达400多斤。80年代农村修路、通电、修泵站、学校、医院等基础设施都是国家出钱，到90年代全是“人民事业人民办。”90年代的农村“六小”基础设施建设基本上是农民集资办起来的，但产权属于国家和国有大企业集团。

80年代的农民的日子好过，是因为80年代是一个“国营退、民营进”、“官权退、民权进”的时代，从人民公社到“分田单干”，从“画地为牢”到“离土不离乡”，从“离土不离乡”到“离土又离乡”，是一个给农民放权，解放农民的过程，也是生产力大解放的过程。农民是80年代农村经济发展的主要受益者。

进入90年代，国家权力大举下乡，“十几顶大盖帽管一顶破草帽”，管得发展经济的人整天感觉像一个犯罪分子。整体上看，90年代的农村是“部门垄断经营向前进，民间经济向东、向南、向城市退”、“官权向前进，民权向后退”的时期。90年代，农民的粮食价格上涨不到3倍，而农民负担的税费总额上涨15倍以上，学费医药费价格上涨数百倍，干部的工资、福利上涨了10多倍。90年代农村经济虽然相对80年代有了一定发展，特别是劳动力进城打工收入增加数千亿，但90年代中西部地区绝大多数农民的生存状况比80年代艰难。代表官方权力的政府部门的工薪阶层是90年代农村经济发展的主要收益者。

官家权力大举进入农村，当国家不给权力代表者充足的经费时（权力过剩），权力必然利用其“合法的加害性”进行寻租――非法生存。在小农经济社会，农业的剩余有限，权力寻租对小农经济社会具有很强破坏性，导致经济凋敝，逼迫民众为了降低生产和生存成本――不得不非法生存；不仅如此，权力还是破坏国家法律和乡村经济、政治、社会秩序的罪魁祸首。

二，历次乡镇机构改革失败的原因是官方权力强化，民间权力弱化。

改革开放20多年来，仅中央就部署过三次乡镇机构改革，改革的目的就是要精简机构和人员，促进农村经济发展和社会稳定。但是，三次都没有取得预计的效果，相反，每次都是机构改大了，人员改多了。一般认为是没有抓住转变职能这个关键，笔者认为转变职能不是真正的关键，真正的关键是要转变体制，由官本位体制转变为民本位体制，核心是过剩的官方权力要退出乡村社会。如果过剩的官方权力不退出，庙就拆不了，和尚就赶不走。

回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的；地方政府从自己的利益出发，采取“上有政策、下有对策”应付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱；每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越多了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。农民发展经济，80年代初期基本没有部门收费，可到了90年代的农民发展经济被管得死死的，针对农民发展经济的收费多达数百项就是最有力的证明。

转变职能是关键，怎幺转变呢？当然是将收刮职能转变为服务职能。转变体制是关键的关键，怎幺转变？当然是变官本位体制为民本位体制。要想实现这种转变，只有两种可能。一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治；二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆。可惜的是，每次全国性的轰轰烈烈的机构改革都是一次官家“抢银子、甩包袱”、民间“套绞索、背包袱”的过程。

三，乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治。

乡镇体制改革的终极目标是什幺？回答这个问题意义很大，至少可以保证改革朝着正确的方向前进而不至于走弯路。90年代的乡镇机构改革走弯路就是因为没有明确乡镇体制改革的终极目标，这是一个教训。

为什幺说乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治呢？回答这个问题要从80年代初说起。

中国农村改革改什幺？开放放什幺？中国农村改革开放到底走向何方？农村到底要建立一个什幺经济政治制度呢？如果说在八十年代初期是“摸着石头过河”，那幺，邓小平1992年南巡讲话后，彼岸已在我们眼前。改革就是要革除“高度垄断的经济体制和高度集权的政治体制”的弊端；开放就是要对内和对外开放国营垄断经营的领域，总的目标是建立“市场经济、民主政治、法制国家”。在一个高度计划和高度集权的体制下，构成农村社会的三大基本要素：农民、基层组织和基层政府都在严格的管制之中，整个乡村社会缺乏活力和效率，。改革的必然逻辑过程就是：放活农民、放活农村组织、放活乡镇政府。

放活农民――给农民平等的公民权利。

80年代放活农民是按照两条主线展开的。第一条主线是解除对劳动力的束缚，过程为：束缚在人民公社制度里――解放到责任田里――解放到乡村社队里──解放到全国城乡；第二条主线是对农民开放经营领域，过程为：没有经营权――经营责任田――在社区内经营乡镇企业――在全国内几乎所有的行业经营（几大特殊行业外）。20多年以来，通过“分田单干、离土不离乡、离土又离乡”，完成了解放农村劳动力的目标，大大的解放了生产力。但这一步还只迈出了一只脚，离实现放活农民的目标还有半步之遥。我国的农民还没有取得同等的民主政治权利、同等的赋税权利、同等的国民财富的占用权利、同等的自由迁徙权利、同等的人身和财产的安全保障权利、同等的发展权力、同等的市场主体权利。只有给了农民同等的公民待遇，放活农民的目标才算完全实现。20多年的实践充分证明我们摸到了“石头”，改革的路径选择――以放活农民为突破口是完全正确的。

放活农村组织――给民间组织平等的法人权利。

随着劳动力的解放和劳动者的经营领域扩大，农民必然要求享受和社会各个阶层人同等的待遇，因为这是市场经济主体平等竞争、发展的必要条件。由于单个农民的力量是有限的，只有农民组织起来才能充分的表达自己的意志，争取平等的权力，因此，放活农村社区组织是乡村经济社会发展的必然要求。一方面要求政府放活农村社区已有的组织，如共青团、妇女联合会等，让其民间化，同时鼓励发展新的民间组织，让民间各个阶层的利益主体组织化；另一方面要求政府向民间组织的开放生存空间，主要是国家经济和政治部门放弃对乡村社会经济政治社会各个方面的权力垄断。即民间力量前进、国家部门权力后退。

只有民间组织放活和发展，农户才能有效降低生产、交易成本，规避市场风险，最大可能的增强同大资本的谈判能力和经济收益；只有民间组织的放活和发展，乡村社会的管理才会高效低耗，实现“政府只管该管的事，不该政府管的事民间自然有组织去管”才有可能性；只有民间组织的放活和发展，民主政治才有组织保障，才可能有公正的民主。村民自治在农村搞了十几年，收效不大的原因也就在于没有足够的民间组织资源；只有民间组织的放活和发展，法制社会才有基础，如果穷人不是生活在一定的组织之中，法律能够平等的保护穷人的权利？弱势的人没有组织的后盾，法律就会成为强势者欺负弱势人的工具。总之，民间组织是公民社会的基石。

放活基层政府――给乡村社会自治权。

当分田单干把农民从人民公社的体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营职能让渡给了农民。中央随之在1983年作出决定，撤销人民公社和生产大队，建立了乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制消失了。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给民间，80年代前半期还开展了村民自治、直选村主任的试点工作。1986年前后中央还一度考虑成立农会，直接选举乡镇长和乡镇自治的改革要求也提了出来（杜润生：《为农民享有同等的国民待遇坚持不懈的鼓与呼》）。但是，80年代的后期开始，农村“官权退、民权进”的步伐停了下来，有些方面甚至是背道而驰的，官方权力大举下乡，致使农村经济改革开放的成果遭受了巨大的损失，直接导致了九十年代农村衰落。应该说80年代乡镇体制改革的思路――“官权退、民权进”是清晰的、符合逻辑的、朝着总体改革方向前进的。

当民间组织发育成熟后，民间的力量会成为乡村社会的主导力量，乡村社会管理经济和政治的方式将随之改变，民主与法制将成为主要的管理方式和手段，建立精简、高效、低耗的民主自治政府将成为农民的必然要求。一方面要求建立民选、民管的自治政府；另一方面，要求县级政府放活乡镇政府。让县市政府和乡镇政府不再是“老子和儿子”的关系，而是法定的权义关系。进入上个世纪的九十年代以来，在中央政府三令五申的情况下，农民负担屡禁不止，乡镇政府的财政债务每年还是以200亿元的速度递增，这充分的证明，现阶段的基层政府既不能“执政为民”，更不能“权为民所用”，解决这个难题的途径就是扩大人民的权力，最终就是实现乡镇民主自治。

假如我们肯定改革就是要革除旧体制的弊端，那幺，乡镇行政体制改革就必须按照农村改革必然的逻辑进行下去――在进一步扩大农民权益，努力提高农村组织化的同时，积极稳步推进乡镇自治。