基于《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的案例分析(一)
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20世纪80年代以来，上海市人大对教育立法一直予以充分的重视。目前有地方性法规5部，政府规章7部。上海市地方性法规有两个特点。
第一个特点是创制性立法获得良好的社会效果。针对社会矛盾突出、需求明显、法律关系比较复杂的立法项目，敢于碰硬。如1987年制定的本市第一部涉及教育的地方性法规《上海市青少年保护条例》和2001年制定的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，均属创制性立法。前者为国家《未成年人保护法》的制订提供了有益的经验，后者为教育部《学生伤害事故处理办法》的出台提供了基础。
第二个特点是立、改、废相结合，适时做好修订工作。除了依据《行政处罚法》、《行政许可法》等国家法律出台统一对地方立法进行相应的修改工作以外，2003年将《上海市职业技术教育条例》和《上海市职工教育条例》修订合并为《上海市职业教育条例》，2004年将《上海市青少年保护条例》修订为《上海市未成年人保护条例》，使原有立法内容更适应时代需求，结构更为合理，与国家立法衔接更为紧密。
综观教育立法的实施效果，回顾上海市教育立法起草工作，深感在数量与质量这一对关系中，提高立法质量，使所立之法管得住、用得上、用得好，更为重要。要真正立好一部法，以实现立法的预期目标，是需要花大力气、下真功夫的。现以《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》的制定（以下简称《条例》）为例，探讨提高立法质量的规律性问题。
一、结合改革发展中涉及社会稳定、利益关系调整的重要问题选择立法项目，通过立法推进构建和谐社会
随着独生子女政策的实施，公民法治意识的增强和学校教育投入多元化，以及素质教育的推进，学生尤其是中小学生在学校发生伤害事故引起的社会矛盾趋增，成为困扰学校和家长的一个难题。由于全国没有一部可以适用的法律规范，矛盾十分尖锐。争议主要围绕学生在校时，学校是否应当承担监护人职责，如何认定伤害事故的责任，伤害事故赔偿范围与标准，以及赔偿经费从哪里来等问题展开。对此学校、家长、政府、社会说法不一，差距甚远。由于对争议处理缺乏法律规范，事发后绝大多数案子不能及时处理。有的举家到学校围攻校长、教师，甚至大打出手，有的要求在校内设灵堂，有的要求安排工作、解决住房等等，严重影响了学校教学秩序。“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，亟需规范事故处理行为。家长对独生子女的高期望与教育经费短缺、赔偿经费无源形成突出矛盾，使冲突难以化解，影响了安定团结。因担心承担赔偿责任，学校减少了活动课、劳动课、实验课，直接影响了对未成年学生的素质教育。
是否应当通过立法引导化解这一社会矛盾？需求是肯定的，1994年上海市青保委就提出了立法建议，开始了立法调研，但决策是艰难的，因为焦点难点重重。其中涉及地方立法的权限，涉及民事与行政不同性质的法律关系的交叉，涉及两个均需保护的特殊主题――未成年人与学校的利益平衡，涉及政府、学校、家长对赔偿经费的承担原则及其实现等等。1997年本市某校一生在体育活动课时因爬墙摔倒致残一案，家长索赔从19万至120万元，曾在全国引发了一场大讨论。此案判决中涉及的学校责任问题、赔偿范围和标准问题，不仅反映出学校与家长看法不一，而且在司法机关、政府机关等方面也各持己见。面对矛盾与纠纷，1998年本市正式作出立法决策，并立即组织各方力量加快立法调研论证，于2001年正式审议通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，在全国反响强烈，并为教育部出台《学生在校伤害事故处理办法》提供了基础，不仅有效化解了当地事故处理矛盾，而且为全国作出了贡献。从市青保委建议立法至立法机关决策立项，再至立法正式通过实施，前后经历了八年。立法论证过程是艰苦的，但也是坚定不移与卓有成效的。回过头看这段历史，我们不能不为立法机关当年的项目决择称道。同时我们也体会到，只有贴近需求，面对突出问题，牵住化解矛盾的“牛鼻子”立法，才能发挥法律对社会的调整功能、规范功能和引导功能。
二、加强基础理论研究，理顺法律关系，使权利义务设定建立在依法、科学的基础上
如何破解诸多争议焦点、难点，我们的体会是，在复杂多元的法律关系中梳理出基本法律关系，加强基础理论研究，以保障对法律关系主体的权利义务的设定具有合法性、科学性。
学生在校伤害事故处理中涉及的主体有学校、教师、学生、监护人、教育行政部门、社会有关单位等等，而其中学校与学生是两个主要的矛盾主体。因此，我们首先把从理论层面梳理学校与未成年学生的法律关系作为立法研究的基础，包括三个问题。第一，未成年学生在校期间学校是否承担监护责任；第二，学校承担责任的基本原则；第三，学校与学生法律关系的性质（属民事法律关系还是行政法律关系）等。这三个问题是有相关性的，其中以第一个问题为要。
在理论原则上或者说在抽象行为上，赋予学校怎样的法律职责，或者说我们是否在法理上明确赋予学校以“监护责任”，大致有三种意见：
1.学校承担监护责任说，其理由是：中小学生作为无民事行为能力或者限制民事行为能力的未成年人，应当始终处于被监护状态下；家长把子女送到学校，就意味着监护责任的“自然转移”；有的认为家长与学校是一种“委托监护”关系，学校责任视为委托监护责任。
2.学校不承担监护责任说，其理由是：认定学校对学生负有监护责任缺乏法律依据；学校不具备实际监护能力；学校监护需要昂贵的成本，国家财力难以支撑。
3.学校承担有限监护责任说，其理由是：学校不是未成年人的监护人，学生进入学校，监护人未变；学校承担有限监护职责。所谓“有限监护”，一是指在“一定范围内”即在学校控制的范围内；二是指承担“部分”监护职责，即指“保护和照顾被监护人身体健康”，被监护人的财产权及其法律责任问题不计在内。
如何理顺法律关系，我们的体会是，必须从现有法律的衔接性、一致性出发，拓宽视野，全面研究相关的法律法规及司法解释等相关文书，并结合社会现实需求与承担能力，确定法律关系的定位。通过研究我们得出：
1.国家法律对“监护”已有明确的定义，目前尚未明确提出“学校监护”的概念。在国家法律不明确的前提下，全国人大法工委编写的《民事法律适用手册》，就未成年人的人身伤害问题，分别对“学校”和“劳教机关”的法律责任作出了完全不同的解释，明确提出劳教机关对未成年人“代为行使监护权”，而对学校却未直接提及监护问题。
2.国家法律赋予学校对未成年学生的人身安全承担保护责任。《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》均明确规定：学校应当保护学生的身心健康，防止发生人身安全事故。
3.鉴于地方立法的定位，并考虑到各方可接受性及可能产生的社会效果，我们建议明确学校对未成年学生承担“教育、管理、保护”责任，即学校对未成年学生人身安全负有保护责任，但这种责任不同于监护人与被监护人的责任，其产生源于教育关系的形成；同时学校保护责任的实现，主要通过对学生加强安全教育和学校增强管理意识、提高管理水平来实现。
4.学校依过错原则承担民事责任。确定了学校对学生的人身安全承担法律责任的性质，学校的赔偿责任原则就迎刃而解。学校在学生伤害事故中承担责任的前提是“存在过错”，即学校不像监护人那样承担无过错责任，学校只有在自身行为有过错的情况下才承担赔偿责任。而学校过错一般包括故意、过失两种情况。对学生在校伤害事故承担责任的主体除了学校以外，依照过错责任原则，学生因自身行为导致伤害或致他人伤害，承担责任的主体就应当是未成年学生的监护人。此外，承担事故责任的主体还可能是社会有关单位或个人。在混和责任的情况下，依不同责任主体的过错大小分担赔偿责任。