我国高等教育内涵发展的政策选择(一)

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近年来，我国高等教育发展取得了举世瞩目的成绩。2005年，全国普通高校招生504万人，高等教育毛入学率为21％，高等学校在学人数达2300万人，规模居世界第一。2006年5月，国务院决定适当控制招生增长幅度(计划比2005年增加5％)，相对稳定招生规模，切实把重点放在提高质量上。[1]这标志着我国高等教育发展从以外延增长为主向以内涵发展为主的模式转变，也标志着中国高等教育完成了补偿性增长的阶段而跨入了适应性发展的新阶段。本文试对高等教育内涵发展政策的依据进行重点探讨，并提出相关建议。
一、高等教育内涵发展的政策依据
高等教育发展方式可以根据发展主要是靠要素投入还是资源效率提高分为外延发展和内涵发展两种。外延发展主要通过增加新校(院、系、专业)、增加教师数量来扩大规模；内涵发展则是通过挖掘现有学校的潜力、提高现有学校的资源效率，来实现总体规模的扩大。这两种模式不存在孰优孰劣的差别，而在于不同发展阶段的政策选择。
在连续几年以外延发展方式实现高等教育大众化后，高等教育必须实现外延与内涵相结合、以内涵发展为主的新模式。这基于以下理由：
1．高等教育发展的“稳定值现象”为内涵发展提供了政策基础
从世界范围看，高等教育发展与经济社会发展之间存在一个“稳定值”现象，即在经济社会发展初期，入学率有一个较快上升的过程，当经济发展到一定阶段，入学率就会稳定下来。从1999年扩招以来，高校招生每年的增幅是，1999年为47．4％、2000年为38．2％、 2001年为33％、2002年为10％、2003年为5％。量的增幅逐年下降，除了基数扩大的因素，还有提高质量。在我国，高等教育经过快速增长进入大众化阶段后，通过适当盘整，这符合科学发展观的内在要求。
美国、日本、韩国等国近50年来高等教育学生规模的扩张均略快于经济的发展速度。美国1947- 1995年高等学校学生数年均增长3．8％，略快于同期 GDP的年均增长率3．2％，学生数与GDP指数的相关系数为0．97。日本、韩国的相关系数分别为0．98、 0．99，也呈高相关。另外，这三个国家高等教育跨入大众化阶段之后，其学生数年均增长幅度基本处于 0―10％之间，呈小幅波动的稳步快速发展态势。[2]
2．高等教育发展数量质量间“钟摆式回归”为内涵发展提供了政策机遇
高等教育数量与质量是一对矛盾，许多国家都经历过高等教育从数量增长到质量下降、再到控制数量到提高质量的发展过程。例如西方发达国家，高等教育在经过二战以后大约30年的发展，80年代进入了以提高质量为中心目标的时代。美国高等教育 80年代进入了普及化阶段之后，在强调继续扩大高等教育数量的同时，提出要“全力以赴地提高高等教育质量”。所以，扩大规模与提高质量间的“钟摆式”现象在世界上始终存在。
二十多年来我国致力于高等教育的数量扩张，特别是1999年以来，通过全力推进，我国完成了高等教育大众化的数量目标。当然，这种跨越式发展，只有在中国才能发生。如1999年，全国普通高校计划招生数159．7万以上，与1998年的108．4万相比增幅达 46％。
当然，高等教育进入大众化以后，必然会引起相应的质量变化。尤其在质的规定性方面(特罗的11个维度)相应的变化必然会产生：包括教育观念的转变、教育功能的扩大、培养目标和教育模式的多样化、课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系等等。如果只追求量的增长而不顾质的变化，将由于“无法解决增长所引起的问题”而陷于两难境地。最后的选择只能是“要么进一步增长，要么停止增长。”[3]
3．高等教育从补偿性到适应性发展的转变为内涵发展提供了政策环境
从高等教育发展水平看，二战后世界高等教育增长主要表现为补偿性增长和适应性增长两种方式。前者是指高等教育在较低的起点上，为了弥补与世界先进国家的差距所采取的快速、急剧的增长方式，这种增长在一定时期、一定程度上具有补偿的性质；后者是指主要工业化国家和新兴工业化国家在没有受到外力的压抑和扭曲的条件下，教育发展合乎逻辑的延续和增长。
由于我国高等教育起点低、发展慢，加上“文化大革命”的影响，所以一直处于补偿性增长阶段。据 UNESCO统计，1985―1995年高等教育毛入学率，各国平均水平由12．9％上升到16．2％，其中发展中国家仅由6．5％上升到8．8％，而发达国家已由39．3％快速上升到59．6％。[5]我国高等教育毛入学率2002年达 15％，2003年接近17％，2004年达19％，2005年为 21％。据此，我国高等教育发展水平达到并超过世界平均水平，标志着已经完成补偿性增长而转人适应性发展阶段。
从世界整体看，世界银行把适龄人口中接受高等教育的人数达39％作为现代化国家的高等教育发展水平。[6]这个数据可以作为我国追求大众化发展的一般数量目标，但不能作为普及化目标。即我国高等教育转入适应性发展阶段后的相当长的时期内 (2049年前)，毛入学率应该保持在30-40％以内。
4．高等教育发展中的突出“问题”成为内涵发展的政策客体
高等教育发展中需要解决的矛盾和问题，成为高等教育发展政策的客体和对象。正如国务院常务会议指出的那样，“当前我国高等教育还面临着许多矛盾和问题，特别是高等教育质量还不能完全适应经济社会发展的需要，高校教育观念、人才培养方式、教学内容与方法还需要进一步转变，高校教师队伍水平亟待提高，高等教育投入增长跟不上规模发展，部分高校办学条件不足，高校毕业生就业面临较大压力。”[7]这些问题如果不得到及时有效的解决，就会影响高等教育的可持续发展，甚至可能会成为严峻的社会问题。解决的方式是“软着陆”，即在低速、持续发展中解决上述发展中的问题。
高等教育的快速发展期，也是高等教育的矛盾凸显期。高等教育发展的基本矛盾是：人民群众日益增长的高等教育需求与高等教育供应不足之间的矛盾。这种不足既有数量不足，更有质量不足。
矛盾之一，规模扩大与教师资源不足的矛盾。由于扩招是以体制内高校(以公立高校为主、适当发展民办高等职业技术学院)为主，导致公立高校教育资源全面紧张，特别是师资力量严重不足。据2004年统计，全国高校师生比平均达1∶16(发达国家一般为1:14)，如果将高校从事行政、科研、办班创收人员扣除，达1：30。有些课程(主要是基础课程和热门课程)，百人以上大班并不少见，本科生很难听到知名教授讲课。
矛盾之二，规模扩大与高校硬件设施跟不上的矛盾。生均藏书量由1998年的115册下降到2001年的 70册。仪器设备套数不够，教室、实验室间数不够，是全国高校的普遍问题。[8]部分办学条件在逐年下降。
矛盾之三，规模扩大与毕业生就业难的矛盾。
2001年，教育部所属学校的毕业生初次就业率约为 89％，其他中央部委属学校79％，地方高校69％，全国平均70％。t922005年毕业生为338万人，2006年413万人，就业压力将会更大。毕业生就业问题，除了结构性待业和选择性待业的现象外，数量相对过剩和就业观念问题也是主要问题。
二、高等教育内涵发展的政策重点
高等教育发展是一种适应社会和个人需要、系统结构优化、有较高的投入产出效益和效率、符合教育目标的有质量的数量增长。它是一个综合的概念，包括规模扩大、质量提高、结构优化、效益增进、适应性增强等五个存在着递进关系的内涵和基本指标。[10]根据这五个方面来解读此次国务院有关高等教育内涵发展政策的重点，主要包括：[11]
1．控制高等教育数量增长的幅度，合理确定办学规模
一是要“根据经济社会发展需求，合理确定办学规模”。这符合“适度发展”的原则。适度发展的“度”，既指经济社会发展的速度，主要表现为GDP的年增长率，高等教育发展应以此为基数；也指教育能够承受的程度。教育具有超前性与滞后性，在一定时期以“脉冲式”增长，但在此后的特定阶段、在稳定值以内又有一个盘整期。
二是要“根据当前高校实际情况，有必要适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模。”“高校招生规模的确定要从实际出发，因地制宜，区别对待，不搞一刀切。”这既是防止高等教育规模增长过快的要求，也是防止大起大落“波动”发展的要求。
因此，如果以2005年的23007j'在校生为基数、按每年增长3-4％计算，2010年我国高校在校生人数将达到26007j'人左右，高等教育毛入学率将达到23％左右；2015年高校招生数416．5万人，毛入学率将在 30％以上，年均只要增长2-3％。这样比较符合控制增幅、适度增长的政策要求。
规模控制政策是有高校物质基础的。经过1999年以来的外延式为主的发展，积累了规模基数和高校基础，原来以“外延”方式产生的高校(含民办高职)成了现在“内涵”发展的院校基础。
2．深化高校教育教学改革，完善高等教育质量保障体系
此次高等教育内涵发展的政策可以概括为“质量工程政策”，它包含：一是要“以学生为本，以社会需求为导向，以培养高素质人才为目标”。这是质量工程政策的出发点和评价标准。二是要“深化高校教育教学改革，建立和完善高等教育质量保障体系”，“实行启发式教学”。这是质量工程政策的核心和手段。三是要“提高教师队伍的整体素质”。这是质量工程的关键和条件。大学必须要有“大师”，大师之“大”，理论的精深是“大”，实践的专长也是“大”。没有高质量的教师队伍，就不可能有高质量的教学，也就不可能有高质量的学生。
高等教育质量就是高等教育提供的产品和服务满足社会和个人需要的程度。20世纪80年代以来，世界各国都将提高教育质量作为教育政策的重要内容。UNESCO在其通过的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》提出：“高等教育质量是一个多层面的概念”，要“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量。”质量及其标准的多样化就是大众化高等教育的质量观。[12]需要指出，质量多样化不是降低质量标准，而是不同层次、不同类型的高等院校应有自己的质量标准(行业标准)，各自都有高质量的要求。研究型大学中有世界一流，应用型学院也有世界一流的标准。
3．调整高等教育内部结构，鼓励各高校办出特色和水平
一是要“调整学科布局和专业设置”。这既是基于高校应该灵敏地反映经济社会结构、促进地区经济社会发展的需要，也是高校依靠学科基础服务经济社会、获得发展的经济基础和学科方向的需要。当前在加强产学研战略联盟建设的过程中，大学与地区经济合作“以学科链对接产业链”(高校学科结构对接地方产业结构)是一种策略选择。要使高等教育适应经济社会的发展，就要在遵循教育发展规律的前提下，积极发展社会经济发展需要的新兴学科、高新技术学科，以及能够引导新兴产业发展的学科。这样能够促进高校科研成果能够迅速转化，高校培养的人才结构(就业结构)能够对应产业结构。
二是“鼓励各高校办出水平、办出特色”。办学规模不是越大越好、学科也不是越全越好，要综合考虑学校的能力基础、学校的特色等。有些院校(如艺术类、医学类、建筑类院校等)在办学规模上更应注重
发挥自身的特色。美国加州理工大学不足2000人，却是知名学府。大学“合并”后如果不进行结构性调整，只是简单相加，不符合内涵发展的要求；大学合并为内涵式增长提供了“可能性”，但因为大学扩招总体上是在体制内增长的，从这个意义上说，大学合并政策使扩招政策丧失了部分体制性基础。
三是“要加强对应届高中毕业生的毕业教育和就业前的职业技能培训；大力发展中等职业教育、各种形式的成人教育和继续教育，为国民提供多样化的接受高等教育机会”。这就要求建构中国“高等教育金字塔”，它包括纵向上的不同层次(纵向多样化)、横向上的不同类型(横向多样化)及其互相打通的“立交桥”。以美国社区学院为例，最初它基本上是“转学”性质的，即提供与大学前两年相同的课程，但到二战前，它开始为那些不想升人大学或不适宜大学学习的人开设终结性课程(职业课程为主)，从而实际上悄悄演变成了一种新的承担多种角色的高等教育类型。如果将高等教育的层次分为专科(高职)、本科、研究生等，则优先发展第一级高等教育和非正规高等教育，更符合较发达和发展中国家的国力水：平和就业结构。