外国地方政府债务管理的比较与启示(一)
详细内容
一、地方政府举债权比较
世界上大多数国家（包括发达国家和发展中国家）的地方政府拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制。在不同国家，地方政府举债权受到的限制方式和内容不尽相同。在地方政府内部，不同级次地方政府的举债权有时也受到不同的限制。而对于转轨国家来说，除俄罗斯等少数国家外，大多数转轨国家的地方政府被禁止举债。
（一）对举债权的限制方式
Ｔｅｒ－Ｍｉｎａｓｓｉａｎ ａｎｄ Ｃｒａｉｇ（１９９７）通过对比，将地方政府举债权的限制方式分为市场型、合作型、制度型以及行政型四种类型。其中，市场型是指地方政府举债不受上级政府的任何制约，而只是受制于金融市场的规则。合作型是指通过中央政府和地方政府之间的协商达到控制地方政府债务风险的目的。制度型是建立在各种规章制度上的对地方政府举债行为的一种控制方法，比如制定地方政府偿债比率的上限规定，或者对地方政府举债的种类和目的规定某些限制等。行政型是指中央政府采用行政手段对地方政府举债行为进行直接控制，例如，中央政府规定地方政府每年的借款额，或者要求地方政府的举债必须得到中央政府的授权或审批等等。
根据Ｔｅｒ－Ｍｉｎａｓｓｉａｎ ａｎｄ Ｃｒａｉｇ（１９９７）的研究，首先，美国等２０个工业国都允许地方政府举借内债，除日本外，其他国家都允许地方政府举借外债。对地方政府举借内债的限制方式中，行政型最多（有７个国家），市场型和制度型各５个；对举借外债的限制方式中，行政型也最多（有６个）。其次，１３个发展中国家（除泰国外）均授予地方政府举借内债的权力。对举借内债的限制则大多采取合作型和行政型（各有６个国家）；对举借外债的限制主要是采取行政型（有９个）。最后，在２０个转轨国家中，只有５个国家允许地方政府举债，其中４个国家采取行政手段控制地方政府举债。
（二）对举债权的限制手段
１．年度举债计划。日本、澳大利亚、墨西哥等国，每年制定地方政府举债计划，地方政府将根据此计划进行举债。
２．举债程序限制。即举债前必须经过一定的程序，比如特许或审批程序、登记程序、投票表决程序、授权程序等。有的实行中央政府审批（如韩国、土耳其、玻利维亚、巴西、委内瑞拉等），有的实行政府部门审批（如爱尔兰、希腊、卢森堡和西班牙等），有的实行地方权力机关审批（如加拿大、瑞士、印尼、墨西哥、美国等）。在匈牙利，短期借款由当地市长批准实施，而为基础设施、投资项目而筹集的长期借款需要地方议会批准。在美国，一般责任债券发行前必须经过投票表决程序，而州和地方政府的授权和代理机构在发行债券前必须由政府授权。
３．举债形式限制。日本、韩国、俄罗斯、墨西哥等国不允许地方政府举借外债。在许多发展中国家，由中央政府向地方政府直接或间接提供长期贷款往往是被允许的主要借款形式，而发达国家的地方政府的举债形式则通常以发行债券和银行贷款为主。
４．举债范围限制。大多数国家将地方政府举债的范围限制在为地方资本性支出筹资，而禁止用于弥补地方经常性赤字。加拿大、美国、德国和瑞士等国还允许地方政府借债用于消除财政年度内的财政收支流的季节性波动。
５．举债规模与期限限制。举债规模的限制主要采取由上级政府确定每年的举债总规模，或制定固定的上限，即所谓的“金边规则”。“金边规则”通常以债务收支和债务余额的相对指标来确定。阿根廷、巴西、意大利等国通过债务承受能力上限来限制地方政府举债规模，其偿债承受能力具体化为“偿债支出／地方政府收入”和“偿债支出／地方当前储蓄”两项指标。在许多国家，地方政府的举债期限都被限制在债务投资项目的受益期之内。
６．其他限制。比如，在巴西、加拿大、德国、荷兰、美国、澳大利亚、英国、瑞典，相关法律规定地方议会必须通过平衡的地方预算。比如，哥伦比亚地方政府举债权的大小取决于其债务指标的具体情况。又如在对债权人的限制方面，俄罗斯的地方自有银行不得为地方政府提供借款，日本地方公债发行前要确定债权人。另外，南非、墨西哥等国都制定了中央政府不对地方借款提供担保的“无救助”条款。
二、地方政府债务担保权及管理比较
１．地方政府对自身债务的担保。大部分国家的地方政府债务是以自身信用作担保的无限责任债务，但美国州与地方政府发行的收入债券是一种有限责任债券。
２．中央政府对地方政府债务的担保。它往往会通过国家对地方政府曾经实施的无偿救助行为得到强化。这种担保所带来的道德风险成为巴西、墨西哥等国面临的主要债务问题。这些国家已经开始有意识地建立一种可信的承诺来消除这种担保的不良影响。
３．地方政府对下级政府债务的担保。只有极少数国家要求在下级地方政府举债时必须由上级政府提供担保。
４．地方政府对非政府债务的担保。大多数国家对此没有明确的限定。实践中，地方政府往往对中小企业、房主、学生、出口商、国有企业、银行、公营事业等作为债务人在市场活动中签订的债务合约提供担保。
值得介绍的是，美国许多州都制定了融资担保法规，对政府担保的使用进行了明确的规定。政府通常可以对废物处理设施、地下储备设施、地下石油开采等提供担保，但法规往往对作为担保方的政府设立了检测条件（通常是可供选择的多项测验），只有每年都通过检测的地方政府才能实施担保行为。同时还建立了严格的担保资格和用于履行担保义务的政府基金的定期登记（通过制定担保证明书等形式，载明担保事项、担保金额、担保期限、担保责任范围等）和审查制度。
除捷克共和国等极少数国家外①，绝大多数国家缺乏对地方政府担保的成本测算制度，也未将其纳入预算管理。因此，“在地方政府借债受到禁止或控制的国家，地方政府更愿意提供担保。这些担保越来越成为政府或有负债的一个主要来源”（马骏，２０００）。
三、地方政府对下级政府债务管理比较
在联邦制国家，邦或州政府及其权力机关拥有较大的债务管理自主权，可以自行决定对本州范围内政府债务的具体管理办法，包括债务立法权、举债计划制定权、举债限额制定权、举债批准权、债务信息披露和会计原则等债务日常管理办法的制定权，并承担本级政府债务偿还责任和对下级政府债务的监督和援助责任。在单一制国家，中央政府往往集中了对地方各级政府债务管理的主要权限，包括审批权、监督权等。委内瑞拉的市政府和地方政府在未获得联邦当局授权的情况下不得贷款。在金融系统薄弱的国家，地方政府往往不能直接进入信贷市场。为了解决地方政府融资问题，中央政府或是直接，或是通过金融中介向它们提供长期贷款，并成为地方贷款的主要来源。这种情况下，对地方政府借款的批准和管理权力都集中于中央政府身上。地方政府债务,管理模式,权责划分-[飞诺网FENO.]
四、地方政府债务危机管理比较
通常地方政府要对自身的债务负责，但当地方政府最终无法偿还自身债务，面临偿债危机时，目前各国存在以下三种主要的处置方式。
第一，建立一套地方政府因债务严重违约而申请破产和清算的程序，法院有权宣告地方政府破产，这是对地方政府的债权人合法权益的最后一道司法保护。美国、法国等国家采取这种方式。
第二，明确宣布放弃中央政府对地方政府的救助制度，如南非和墨西哥等国家。由于历史原因以及缺乏必要的危机处理机制，此承诺的可信度仍有待检验。
第三，上级政府承担救助的法律责任，但这些责任实施的条件和程序都通过法律得到明确界定。近年来一些发展中国家和转轨国家（如匈牙利、阿根廷、哥伦比亚和南非等）采纳了这种方式。