社会主义市场经济要求政府体制改革什么(一)

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[摘要]“十一五”规划强调行政管理体制改革要以继续推进“政企分开,政经分开,政事分开”为主要内容。 政府兼有作为“政治实体”和“经济实体”两重身份和两种职能, 乃是“政企不分”、“政经不分”的体制根源。这种体制是建国初期从前苏联学来的,长期成为计划经济的源头,现在成为建立社会市场经济的严重障碍。为此,必须让政府从两重身份和两重职能中脱身,仅只具有“政治实体”身份和“公共服务”职能,统辖提供公共产品和公共服务的国企;另在政府之外设置一个作为经济实体的国家载体(如“人大”),统辖经营性竞争性国企。首先分清和分开两类职能不同的国企,即财政账户项目类国企和资本账户项目类国企,应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府而不是国企。再循此理顺中央与地方的关系,应是产权明晰,分级所有,可相互参股或控股。政府行政管理体制改革最需要体制创新。

　　[关键词]政治实体 经济实体 财政账户 资本账户
　　
　　“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，把它置于深化改革的首位，因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中如何定位与改革的问题。
　　胡锦涛主席前不久在中共中央政治局第27次学习会议上的讲话，对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济所要求的。然而我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产（特别是经营性国有资产）的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和不同职能，这就是改革的重点和难点所在①。
　　改革开放以来，我国在“政企分开、政资分开”方面做了不少努力，也明确股份制是公有制的实现形式并付之实施，但仍是障碍重重。改革的过程表明，政府的双重身份和两重职能，仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。这就是为什么人们说目前要解决深层次问题，改革进入“攻坚阶段”，原因就在于此。这关系到要建设一个创新型的政府和一个创新型的国家的大问题，需要在实践中探索。本文将先从分清两种不同的国企讲起。
　　
　　不同类型的国有企业应该分开管理，从经营性竞争性领域中退出的应是政府而非国企
　　
　　目前国资委实现了它对所有国企（金融系统除外）的出资人地位，有着“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，有着两类不同性质、职能、营运原则不同的国有企业，应该分清和分开管理。
　　一是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们有以下特性：（1）生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活等公共消费的需要，目的是铸造一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；（2）经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，不适宜由私人经营或私人无力经营；（3）资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、福利住房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企或外企参与，但由国企向公众提供作为公共消费。这类国企应是各级政府所有制的国企。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖，当然这个财政是受到议会严格监督的公共财政。
　　二是属于经营性或竞争性行业的国有企业。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能，它们有以下特性：（1）经营性和赢利性，并以赢利为目的；（2）自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本－收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资资本来自政府的财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门，经营性国企的发展全靠自身的有效经营和赢利能力。
　　上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国企，前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体国家所要求的资本性经营职能。目前，这两类国企都为政府所有，政府作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能于一身。政府的这种体制，过去是计划经济的体制源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府；同时经营性国企若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全公司治理机构。将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，这决不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外在政府之外设置一个作为经济实体的国家的载体（如“人大”），成立一个经营性国企体系，否则，让国企全退出经营性竞争性行业和领域，那便会是全盘私有化或中国式“世纪大拍卖”，那也就不成其为以公有制为主体的社会主义市场经济。所以，应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府，而不是国企。为什么？
　　（1）拥有一批经营性或竞争性国有企业，应是我国社会主义市场经济的一个特征。过去在计划经济体制下经营性竞争性国企长期被政府所有制捆住，经营性原则和机制被计划化和行政手段所扼杀和取代。而今社会主义市场经济以“公有制为主体”和多种所有制共同发展，经营性和竞争性行业和领域也不应例外，国有资本和国有企业也应该也可以随时进入和退出，只要合理合算。有人援引西方经济学关于政府不应介入经营性竞争性领域的论点，主张国企应随同政府一道完全从经营性竞争性领域退出。我认为不妥。西方经济学的论点是对的，因为政府履行的是“公共服务”职能；但它所研究的是资本主义市场经济，那里经营性和竞争性行业和领域是私人企业一统天下；而我国是社会主义市场经济，我们不能利用这个理论观点去要求国企随同政府一道退出经营性竞争性行业和领域，而应加速政府体制改革，将经营性和竞争性国企跟政府区别开来，而且分离开来。应从经营性和竞争性行业和领域中退出的应是政府，而不是国企。
　　（2）我国根据自身改革的实践，总结出一条国企改革的基本方针：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。”这主要是针对经营性竞争性行业和领域中的国企而提出的。因为提供公共产品和公共服务的国企本身进行的是非赢利性、公益性或福利性经营，依靠政府财政，自是政府应尽的“公共服务”的职能，也应完全为政府所掌有和举办，谈不上“政企分开”。而且，遵循此方针改革国企，目的是为在公有制基础上建立市场经济所要求的拥有“自主经营、自负盈亏、自我扩张、自我约束”内在机制的“微观基础”，使这些国企能成为内有经济活力、外有市场竞争力的经营性竞争性国企，而决不是为了消灭国企。
　　我很赞同对国有经济布局进行战略调整，对经营性竞争性领域内的国企进行合理的关停并转，但这是为了集中力量以加强必须加强的行业和领域，决不是因为国企不可以或不应该留在或进入经营性竞争性行业和领域，关键是经营性竞争性领域中的国企是否真正实现了“政企分开”，是否真正具有进行公平竞争的能力。事实上这个领域内也有不少通过改制获得成功的国企。不仅如此，一旦某个经营性竞争性行业或领域被私人大公司或跨国公司所垄断，还需要国企打进去，以平抑垄断，促进竞争。所以，我多次表示不同意笼统地提“国退民进”的口号，经营性竞争性行业和领域中的国企应有进有退才是正确的、必要的。
　　
　　国有资产管理体制中的中央与地方的关系
　　
　　在国有资产管理体制架构建立过程中，另一个重要问题就是按社会主义市场经济体制原则，处理好中央与地方的关系。在这个问题上，主要有两种不同意见：一是由中央代表国家统一行使国有资产所有权，中央和各级地方政府分级管理国有资产，即所谓“国家统一所有、分级管理”；另一是国有资产分级所有，由各级政府分别行使国有资产所有权，履行“出资人”职责。“分级管理”和“分级所有”这两种不同意见中，我主张“分级所有”。问题是要分清和分开两类不同性质、职能和营运原则的国有企业，而这两类不同的国企，各自均有中央与地方关系，其间关系又将如何？
　　一是提供公共物品与公共服务的国企，应该属于政府所有的国企。这类国企的产权应由中央与地方分别行使所有权，即“分级所有”。理由有三：(1)提供公共物品和公共服务，是市场经济所要求的“公共服务型”政府的基本职能，各级政府概不例外，但这类企业有很强的地方性，它们提供的公共产品和公共服务，是用来满足各级政府辖区内公众和企业的公共消费的需求。(2)我国实行分级财政体制，各级政府均有自己的预算，提供公共产品和公共服务的国企都靠各级政府的财政投资，按“谁出资谁所有”的原则，各级政府便是它们当然的“出资人”，它们自应归各级政府所有。(3)它们的经营是非赢利性、公益性甚至是福利性的，为了增进本地区的公共福利，可以按低于市场价格甚至低于市场成本的价格向公众提供公共物品和公共服务（如水、电、交通、福利住房等），也可享得各有关政府的财政补贴。这个财政应是受到“人大”严格监督的“公共财政”。(4)有些公共物品和公共服务跨越本地区（县、市、省），则由上级政府出资提供，便为上级政府所有和经营；关系国民经济命脉的大型公共设施和公共服务（如国道、铁路干线、大型水库等），是由中央财政出资或由各有关地方政府共建和举办，产权自然归中央政府或各有关地方政府所有。