中国NGO生存与发展的制约因素(一)
详细内容
――以广东番禺打工族文书处理服务部为例
摘要：中国NGO是随着改革而产生的游离于体制之外的新型社会组织，它们的发展受着制度与社会资源的制约。制度决定着社会资源的主要配置方式，并通过制度化规范约束社会组织的行为。中国制度的变迁及其带来的自由资源的释出，使NGO的产生得以可能。但旧体制的影响以及带有控制倾向的法律使NGO的成长受到严重的限制。社会资源是NGO生存与发展必需的条件，包括：政治法律属性、资金、人力资源、政府支持、社会合作与认同。中国NGO由于资源获取渠道单一、政府和社会内部的支持不足，普遍存在资源欠缺、能力不足的问题。本文正是试图通过对番禺打工族服务部的观察与了解，透视中国目前的制度因素与资源因素对NGO的生存与发展所造成的制约。
近年来在国内学界，越来越多的学者把“公民社会”作为一种分析工具或价值取向，重新探讨中国的历史与现实，中国的NGO自然也成为关注的焦点。在研究公民社会问题的学者看来，非政府组织（NGO）是公民社会（CivilSociety）的核心要素，它们的兴起和活跃正是公民社会主体性力量的彰显。不管公民社会作为一种分析的框架是否适用于中国，非政府组织在大陆的出现确实已成为了事实。因为如果说在旧体制下，中国社团组织基本上隶属于党政系统，作为政府控制社会的另一种手段，不具备真正意义上的非政府组织性质，那么，近年来随着中国市场化改革的进程，在全国各地，尤其是在市场机制启动较早较成熟的地区已涌现了许多从民间自发形成的社会组织，它们游离于体制之外从事着公益活动，它们身上明显带有非政府组织的特征：非官方性（民间性）、独立性（自主性）、自愿性、非赢利性、公益性。1它们诞生于转型过程中的中国，或说是作为中国改革过程的伴生物，社会变革既提供了它们生存和发展的机会，但同时它们却仍注定要在这片未摆脱旧体制影响的土地上挣扎求存。
本文正是试图通过对在先行引入市场机制的广东珠三角土生土长的民间维权机构―番禺打工族文书处理服务部──一个中国NGO的典型代表的观察与了解，透视中国目前的制度因素与资源因素对这种体制外的新型社会组织的生存与发展所造成的制约。
一、分析个案与背景
（一）社会经济背景
80年代中国构建了“经济特区－沿海开放城市－沿海经济开放区－内地”这样的对外开放格局，其中广东得“先行一步”的政策优惠，尤其是珠三角占据着与港澳交通便捷、文化相融的地缘优势，成为最早和最集中的外商投资地。外向型经济的高速发展，带动珠江三角洲产业结构和劳动力的结构的变化。最初是大批农民“洗脚上田”，进入二、三产业；80年代中后期，本地人逐渐告别了苦脏累和收入低的“打工”生活，开始了“第二次职业转移”，成为私营企业主，企业管理人员或从事中介服务工作。珠江三角洲一带的企业，绝大部分属于劳动密集型企业，随着企业的增多、经济规模的壮大，对劳动力的需求也急剧增加，珠江三角洲出现劳动力严重短缺的现象。于是，珠江三角洲以外地区的本省农村劳动力、周围省份乃至远距离省的农村劳动力大量涌入，使珠江三角洲成为全国聚集了最多外来劳动力的地区。2
聚合在珠江三角洲的外来工与流动的资本及当地社会之间形成了三方利益关系3，在这三方关系中，外来工处于极为不利的地位。主要表现在：
第一，劳动力与资本地位的不平等。在国有企业中，由于不存在劳资双方的主体地位，因此几乎不存在劳资冲突的问题，但在珠三角的私营和外资企业中，劳资双方都有独立的地位，并且这种地位极不平衡。资本享受着种种的优惠待遇而外来工则只是廉价劳动力，许多人在恶劣和没有安全保障的条件下工作，并忍受着低工资和苛刻的厂方管理。由于外来工与资本的对话能力太弱，他们的合法权益和福利等往往得不到实现，虽然有着极度的不满却又不愿舍弃自己的工作，只好能忍即忍。也有为数不少的人不堪忍受，流动到另一些工厂。在珠江三角洲，外来工的流动率相当高。
第二，外来工与当地社会关系的不协调。作为外来人，他们在本地几乎没有任何可依靠的社会关系。由于语言、习惯等因素，他们与当地人有很大隔阂，因此他们不但难以融入当地社会，而且还往往受到当地人的歧视。在与当地的私营企业、外资企业发生冲突时，外来人并不能从当地社会获得必要的支持。地方政府是地方利益的代表，最关心的是当地经济建设和当地居民的福利，而这与投资者直接相关。虽然意识到外来工对当地经济发展的不可或缺，然而地方官员认为外来工毕竟是外乡人，当地政府对于他们没有责任，并担心以法律约束企业，强调外来工的权益会“影响投资环境”，当外来工与企业发生矛盾时，很自然地偏袒企业一方4。
第三，地方政府与外来工关系的疏离性。虽然80年代以来，中国的人大和政府就调整企业中的劳动关系，颁布了一系列法律和法规，承认并承诺了平等协商的“三方原则”，在劳资双方争取自身利益最大化中，政府居中，兼顾双方利益。省、市政府也通过立法、建立常设机构、定期检查等方式使对外来工的管理和权益保护逐渐制度化5，但一方面由于更低级别的基层政府事实上是地方利益的代表，这一制度化努力常常遇到基层执行上的障碍。另一方面，外来工普遍文化素质低下，法律与权利意识薄弱，在发生侵权事件之后也往往不懂得利用法律来保护自己的合法权益，致使法律的落实遇到很多困难。在外来工与企业之间力量对比悬殊的情况下，本应作为工人权益代表的工会却没有发挥应有的作用。在私营企业、外资企业很难组建工会，经过辛苦努力建立的厂工会也难有实际的作为，因此影响甚微。据调查只有不到15％的外来工认为所在工厂有工会6。
由于被置于当地的社会关系网络之外，无法进入流入地的保护体系，政府又无法提供给他们足够的保护，他们自己也很难形成组织化群体保护自己，因此在遭遇侵权事件时，往往会陷入孤立无援的境地。这一支数目庞大的流动群体，始终生活在社会的边缘，他们的权益受到漠视，他们迫切需要社会力量的关爱和帮助。从另一个角度看，他们的存在也已成为影响社会稳定的一个潜在因素。这个群体文化素质与劳动技能低下，随着中国经济增长方式的转变、产业结构的转型和升级，对劳动力的技术要求越来越高，他们将面对更严峻的就业形势，而且必定被锁定在弱势地位，甚至情况会进一步恶化。中国加入世界贸易组织后，经济会获得进一步发展，整体经济水平将提高，但随之，贫富分化也会进一步加剧。这些外来工离乡背井到异乡打工，从事着底层的劳苦工作，然而却未能分享到经济繁荣的美餐，反而由于其弱势地位而备受欺凌，积聚的不满情绪会导致社会冲突，如果现行的体制和社会不能给予他们保障或补偿，冲突将会以非理性方式爆发。事实上，近年来，在珠三角一带由于劳资纠纷已经发生多起工人罢工、报复事件；更有不少陷入极端困境、走投无路的外来工铤而走险，威胁着当地社会的安全。这个严重的社会问题也迫切需要得到妥善解决。社会需求是社会组织产生和发展的基础，民间维权机构―番禺打工族服务部正是在这样的背景下应运而生的。
（二）番禺打工族服务部的基本情况
1．创立与成长过程
由于看到珠三角一带外来工被侵权的事件频频发生而且往往不能得到妥善解决，一些民间人士产生了成立一个专门为打工者提供维护合法权益方面的法律服务机构的想法。1998年8月1日在番禺义工陈明华的支持下番禺打工族服务部成立了。三个月后，创办人廖先生因故离开服务部，曾飞洋接任该部负责人。该部成立初期是以一个体工商户身份开展文书处理并以低收费或不收费形式接受法律诉讼代理等业务，经济效益较差，仅能维持基本运作。
1999年10月，市桥律师事务所状告该部，诉该部无代理资格，经团委调解，该部改为免费服务，此纠纷方告了结。从此该部确立了以“研究广东省外来工权益状况，为贫困外来工提供法律援助，提高外来工的法律意识，推动与促进外来工权益保障事业的发展”的基本宗旨，逐渐开展各种活动：探访工伤者、出版打工读物、接待工友来信来访、开设文学创作培训班、举办开放式法制讲座、为工友提供法律援助、开展职业安全与健康教育、开设权益热线电话、举办工友“心连心”联谊活动、与新闻单位协作，通过报道典型侵权个案，促进与推动法制完善。在一些社会热心人士的帮助下，该部从2002年起获得一笔来源于德国基督教服务社提供的固定资金资助，作为该部运作经费。随后又获得美国大使馆资助所有的出版物的印刷。
2．人员与组织结构
在职员构成方面，现有专职人员6名，兼职人员4名，登记志愿者67名，顾问8名。专职人员文化程度构成是，大学本科1名，专科2名，中专1名。主要成员的职业背景是，曾飞洋曾经就读于华南师范大学政法系，毕业后先后任职于广东省南雄市司法局、广州经伦律师事务所，现兼职于广东环球经纬律师事务所，《南方工报》特约记者。其他工作人员职业背景为，律师、教师、外企职员。兼职人员主要身份包括，事业单位办事员、工厂人事主管、工伤工友。志愿者包括工人、热心工友与市民。主要顾问人员的情况是，新闻媒体从业人员4人、大学教授1人、资深律师2人、妇联干部1人。在管理方面，虽然该部没有正式的章程，但有成文工作纪律和分工安排。
3．主要活动方式
宣传教育。通过各种途径，例如探访工伤工友、出版刊物、举办咨询活动和法制讲座，向打工者宣传法律知识，帮助他们树立法律意识与权利意识；举办打工者青年文学培训活动，向打工者提供业余的文学教育。据统计，该部曾深入到珠江三角洲地区的40家手外科医院，探访了2000多名工伤工友，以他们为线索深入到企业访查了另外5000多名工伤工友，建立了一套很完善的探访工作网络；与广东环球经纬律师事务所、番禺区妇联在番禺举行《新婚姻法》等现场法律咨询6次，在办公室定期（周六）举办法制讲座38次，文化宫广场联合举办“创文明、享文明”系列活动26多期，联谊活动、文学培训数次。
法律援助。对被侵权的打工者提供维权求助方面的指导，并对其中一些案情复杂，受害人特别困难的个案进行免费诉讼代理。自成立以来经办的案件680宗，其中工伤侵权案占据80%，拖欠工资待遇10%，劳动合同纠纷10%。自免费服务起经办案件170宗。
监督敦促。主要通过与新闻媒体合作报道典型侵害外来工权益个案，出版《工友通讯》，揭露侵权事实，作为一种民间的呼声，利用舆论方式敦促政府行动，促进与推动法制建设。《工友通讯》，已发行9期，每期印制1300份。免费赠阅给工友和其他社会人士。
沟通合作。首先，该部充当了政府有关部门、法律机构、工会、妇联等与打工者之间的沟通桥梁。与前者合作举办面向后者的活动，指导后者寻求前者的帮助。其次，充当了各种社会阶层、社会力量间与打工者的联系中介。围绕打工者权益保护这一特定的问题，通过该部举办的活动，使来自不同阶层的人，包括学者、法律与社会工作者、一般民众以及打工者之间联系起来。最后，通过活动和该部发行的打工者读物在打工者之间的传阅，使这一处于涣散状态的流动群体得到一定程度的联系。
4．基本社会关系
社会关系是社会组织尤其是NGO的重要的社会资源。该部很大程度上是依靠该部拥有的良好的社会关系而成长起来的。其主要社会关系资源包括：
与官方社团及机构的关系：自创立起，该部便倍受团委、工会、妇联等人民团体的关注。曾飞洋曾参加由省团委在广州召开的“维护青年合法权益”研讨会，曾个人及该部的工作受到有关部门领导的肯定，这些人民团体的领导也对该部的发展给予了一定的指导。但实质性的支持似乎不多。尤其是由于团委、工会不愿作为该部的业务主管部门，该部的法律地位和身份的确认问题始终未能解决。
目前该部与广东省总工会《南方工报》社建立了密切的协作关系，该部主任曾飞洋受聘为《南方工报》特约记者，且为《南方工报》长期提供大量的新闻线索；该部活动曾得到番禺公安局治安、番禺交警大队、番禺法院人力上的支持，以及由区团委主管的社会团体义工联的个别义工的合作。
与其他社团和单位的关系：该部与其他同类机构如北京打工妹之家、深圳南山女职工服务中心进行过交流；与中山大学法学院法律诊所、北京大学法学院妇女法律服务中心、广东民圣律师事务所、广东商学院、华南师范大学等单位的专家、学者建立了协作关系。
与打工者的关系：通过该部的努力和各种媒体的宣传，该部在珠三角一带打工者中已有相当的影响力。该部为打工族提供的服务受到打工族的普遍认同和欢迎。打工者视其为权益的代言人和维护者。有较多的工友为其出谋划策，并提供人力上的协助。
与新闻媒体的关系：在该部的成长过程中，新闻媒体显然起了非常重要的作用。通过广东电视台、南方工报、番禺日报等媒体的多次宣传扩大了服务部的声誉，促进了它的成长，也使服务部所关注的社会问题在大众中引起普遍的关注。
与当地社会一般民众的关系：该部在市桥文化宫广场定时定点举办“创文明、享文明”系列活动。当地民众逐渐认同这种公开的社会公益活动。但真正参与该部活动的义务工作的当地居民并不多。
与国际社会的关系：该部通过香港基督教会属下某义工获得来自德国某基金会的资助，目前这是该部唯一的经费来源。同时今年该部获得美国使馆的资助出版所有刊物，该部主任还获得美国福特基金会赞助赴美访问交流。
5．社会影响
接受该部法律援助的受益者遍及整个珠三角，东至惠州，西到肇庆，南到深圳，北到韶关。从有关登记材料来看，同该部建立联系的外来打工者达到5000人，在打工人员中享有比较高的威望。该部曾被国家和地方的电视台、电台、报纸等新闻媒体多次报道，在社会上产生了较大的影响，每天都有来自广东各地的打工者到服务部投诉和咨询，同时每天服务部收到大量打工者的来信。
6．该部面临的问题
身份合法性问题：该部仍是工商局登记注册的个体工商户身份，实际上已承担起一个非赢利服务机构的社会功能。但是目前只获得某些官方人士的口头认可。由于找不到业务主管部门挂靠，一直未能在民政局登记注册确定其民办非企业身份，因此至今未能获得官方合法性。
而在民间合法性方面：该部已获打工者的普遍认同、信任和支持。通过媒体报道和公开活动，在一般民众中营造了一定的影响力。但缺乏官方合法性无疑会影响其民间合法性的建立。该部代理诉讼只能以公民个人身份进行而未能以该部名义进行代理。
资金来源问题：目前经费来源单一，主要依靠外援，经费不足严重影响其发展，能否保证长久经济来源是困扰该部的最大的问题之一。
内部管理及能力建设问题：该部结构简单，制度不够细化，没有建立财务公开制度。专职工作人员较少；目前的规模远远不能满足社会需求。社会工作的工作量和工作难度较大，人力不足、素质不高会影响服务质量和效果。加上社会环境中的种种限制，该部在工作影响力的拓展、内容和形式的创新上存在不足。而且，到目前为止仍未能建立一种稳定的联系与沟通机制，尤其是与打工者之间的联系随机性很强。能力建设的重要原因在于收入低较难吸引高素质人才，没有相当的物质保障，单凭社会正义感和服务热情，难以保证其工作队伍的稳定性，长此以往必影响该部的持续发展。
7．对本个案的小结
第一、番禺打工族服务部显然是属于非政府组织。该部完全是一个民间自发创立的中介组织，它的组织目标是为维护其服务对象―打工者的合法权益，而并非为某个政府部门的目标或者为着赢利的目标而设立。服务部拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，活动主要依靠志愿者的参与，无论是在政治上、管理上，财政上、活动上都基本上独立于政府。以上情况显示该部作为一个非政府组织的特点。
第二、从该部的具体活动可以看出，作为一个NGO该部承担了以下社会功能:维护了打工者的利益，满足了打工者发展需要。体现在对侵权个案中的受害者提供直接的帮助，运用舆论手段，替打工者表达利益诉求；举办文学培训活动对爱好文学的打工者提供业余教育，举办联谊活动，增进打工者的社会交往。另外，该部发行的民间刊物《工友通讯》专为处于社会底层的打工阶层提供了一个发表言论，交流思想的自由空间；引起公众舆论对打工者合法权益保护的普遍关注，对打工者“类意识”以及整个社会的公民文化的形成起推动的作用。
充当了政府功能的补充。中国目前正处于社会变革时期，社会空间扩大，社会需求多样化，需要有多种承担不同社会职能的组织涌现。在本个案中，服务部的成就表明了，在政府主导型的法律援助体系中，社会组织有着发挥作用的广阔空间。法律宣传与法律援助本来当属政府的分内之事，但面向全社会的工作具有复杂性，又由于政府机制的特定操作缺乏灵活性，一些具体而细微的工作，尤其是针对特定人群的工作很难期望由政府来进行。外来工流动性强，而且知识水平低下，生活在社会的边缘，常会被忽视。对政府来讲，他们很难组织和管理，但他们又是最需要组织和帮助的人群，该部实际上是志愿地直接地担负起了相关的职责，弥补了政府法律援助力量的不足，填补了国家在这个领域的薄弱和空白。它们的活动深入社会的底层，开发了社会资源，对社会的稳定和发展起了促进作用。
第三，从该部的活动来看，该部作为一个非政府中介组织，它所发挥作用的形式是，动员和集聚各种社会资源，用于为打工者这一弱势群体服务。它充当了一个各种社会力量，乃至官方力量（以官方社团、法律机构、劳动部门）与打工者之间联系的中介。围绕这个服务部的活动，形成了一个各种社会力量和官方力量共同参与的公共空间，并且随着服务部影响力的增强而不断扩大。虽然服务部组织上独立于政府，但实际上却与政府有着间接的干系。服务部对工人进行维权方面的指导，基本上是指导他们向政府有关部门求助，事实上，打工者的合法权益要真正得到维护还是得依靠政府的作用。服务部代表工人与工厂、企业这样一些拥有一定的社会资源和权力的实体进行博弈，而作为一个非政府组织缺少这些资源，需要借重更强有力的部门才能实现这一职能。从服务部和官方社团的密切关系看，服务部与政府之间实际上已存在一定的合作。
第四、该部的生存与发展既有有利因素，又有不利因素。随着该部的社会影响力越来越大，并且与工会、妇联、共青团等官方的社团建立了联系，可见政府部门实际上已经默许了该部的存在及其活动的合法性。其原因概有以下几方面：首先，从该部的宗旨与活动来看，很大程度上符合政府的需要。推进法制建设和普及、保障工人的合法权益也是政府近年来努力的目标，但这项工作在全社会的开展其复杂性和难度都极大，政府也需要社会力量的协助。该部的出现正好与政府的意志相符。其次，在转型时期，政府的各项管理措施都不尽完善，一直以来，非政府组织在中国的发展模式都是先社会创新，然后国家予以承认，并制定有关的制度加以规范。这就使各种以不同身份出现（如以企业或个体工商户身份）的非政府组织有了生存的制度间隙。再次，由于在这一时期，社会已获得一定程度的发展，因此通过社会力量的支持使该部能够突破制度的约束。
在市场经济体制下，社会已逐渐成为资源配置的新主体，社会组织的发展动力来自社会需求，通过满足社会多元化需要，也可以获得一定的生存和发展的必要资源。虽然作为弱势群体的打工者，本身所控制的社会资源极少，没有强大的经济资源和知识资源可资动用以支持代表自己的机构的发展，但围绕这个服务部形成的一个颇具规模的志愿者群体，其存在形式非常松散、灵活、流动性强。这一群体包括新闻工作者、律师、学者、大学生、社会知名人士、义工、团委、工会、妇联有关干部等，形成了良好的社会关系网。这种来自社会主动的、自下而上的有效参与无疑是制约一个非政府组织发展的资源基础。
目前中国对社会组织仍然保持较大的行政约束和制度约束。该部成立时到现在一直未能找到一个主管部门挂靠，无法按照规定在民政局登记注册，而只能注册为个体工商户。从法律上讲，它并不具备作为非政府组织的合法性，因此该部所受的制度的约束很大。在发展的初期，它开展工作时曾受到有关部门的质疑，不能名正言顺的开展工作，影响了组织的公信度的建立。
虽然有关部门对其工作予以肯定，但迟迟不愿解决该部的身份问题，从未提供过政府的资助。目前该部是依靠外国资助维持运作，没有任何国内民间的资助，在广东这样一个经济发达的地区，竟没有成立有关的基金会，支持这些民间组织的发展。获取资源的渠道单一，经费欠缺导致人才欠缺、组织的能力不足。