政府机构改革的平衡机制分析(一)

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组织平衡指组织通过自身和外部机制实现组织的动态平衡，它是在组织系统内部及组织与外界的不平衡中实现的。早在二战结束后不久，西蒙便指出，“任何组织都有某种平衡机制”，这里的平衡机制主要指组织的动态平衡机制。从当代组织发展趋势观之，影响组织不平衡的因素包括组织的意志、组织的权力及组织的目标。与此相适应，组织的平衡机制也包括组织的动力平衡、组织内平衡和组织外平衡三种平衡机制形式。

　　一、影响组织平衡的因素分析任何一种组织，虽然其组织的类型、形式和规模可能各有差异，但其内部都含有三个基本要素：即组织的意志、权力和目标。它们既是组织不可缺少的组成部分，同时也是影响组织平衡机制的重要因素。

　　（一）组织的意志。组织从客观上而言，应该是无意志的；但组织行为是由人的行为构成的，因而组织也不可避免地带上人的意志色彩。人的意志通常带有很大的自保性，组织也由此成为相对独立的利益集团。组织的官员总是倾向于增加与己利益攸关的下属以求自保，新增加的人员为了有工作可做，不免又人为地制造许多不必要的工作，从而相应的使组织机构趋于膨胀。英国著名学者帕金森在对本国行政机构研究的基础上，提出了著名地帕金森定律：组织机构和组织人员总是以6%的年增长率在膨胀。结果导致机构庞杂、冗员充斥的局面，形成组织肥大症，影响了组织的平衡机制。

　　（二）组织的权力。按照西方较为流行的一种观点，权力自身总是不断扩展的，即组织权力扩张定律：每个组织及其工作人员手中所握有的权力，都是有无限扩张的趋势，除非遇到不可逾越的障碍，是决不会停止的。组织权力的扩张是由其自身的性质所决定的。权力自身的强制性体现了组织机构和权力客体之间的不对等性，这是打破组织平衡机制的重要因素。组织权力的自身扩展还有其内、外部驱动力所决定的。随着生产力的发展，社会日益复杂化，组织面临的外部环境也日益复杂，为组织向外扩展提供了空间和外部驱动力；组织的内部驱动力即是指由于个人的意志而导致组织的膨胀。

　　（三）组织的目标。组织是社会的组织，组织的目标随着社会的变化而变化，它是影响组织平衡的又一重要因素。从客观上看，组织目标不是静止不变的东西。组织要生存，就必须具备其顾客所需要的目标。这里的顾客是从一般意义上而言的，它是指认为组织目标对个人有价值的任何人。随着社会环境的不断变化，组织的目标也在不断变化。从西方资本主义国家发展过程观之，它首先把政府作为“看夜人”，接着发展到“有限政府论”，再发展到垄断时期的政府对社会责任的不断扩大，最后形成西方当今的福利国家。每一步的发展都意味着政府的目标范围的扩大。从主观上看，目标置换也会影响组织机构的膨胀。“从某种意义上说，期望个人与组织目标之间的完全一致和最理想的满足是不现实的。”或者是中介目标终极化，或者是个人目标化，都会导致组织目标的扩大。其直接结果是打破组织平衡机制，导致组织机构不断膨胀。

　　二、组织平衡机制的内容以上从组织的意志、动力和目标着手，分析了组织不断膨胀的趋势。但是组织并没有因为这些而走向毁灭；恰恰相反，在组织的意志、动力和目标能打破组织平衡的因素方面，同时也存在着组织的平衡机制，即组织动力平衡、组织内平衡和组织外平衡机制。

　　（一）组织动力平衡机制。指组织成员基于自身的利益而自发地约束自己的欲望所导致组织的自身平衡。人参加组织的动机可以分为三类：1、获得基本的生活资料，2、满足社会的交往需要，3、寻求自身的生存价值。生活资料是人参加组织的最基本需求，也是最初始的动力。随着组织的膨胀，维护组织机构和人员的费用也在不断扩大。但组织的费用是受组织行为的成本所限制的。当人参加组织在这一方面得不到满足时，或者是运用组织权力为私人服务，即所谓腐败；或者是退出其所在的组织，寻求新的满足途径。当腐败受到打击后，退出组织便是最好的选择。社交需要最基本的体现是晋升机会，它包括自尊、荣誉等。在组织的初始发展时，晋升机会是与组织的发展成正比的。但是，当组织发展到一定阶段以后，晋升机会便与组织的扩大呈现出逆相关的关系。因此，出于组织成员的自身利益考虑，它也会相应地限制组织规模的膨胀。生存价值是人参加组织的最高动机，它在一定程度上是不同社会环境与自然环境的效用极大值的产物。与晋升机会一样在组织的初始发展时，组织成员可以相对容易地体现出自身地价值；当组织发展到相当程度后，组织成员的价值便隐藏于庞杂的机构之中而难以显现。而且更高动机的充分表现就是把组织的正常发展作为自身的最大价值，组织膨胀本身便是对生存价值的最大挑战，因此维护组织自身平衡成了组织成员的任务。从上述观之，组织的意志既可以成为组织扩大的因素，也可以成为组织平衡机制的动力。

　　（二）组织内平衡。指的是组织内部权力分配机制平衡。由于权力随着内外部驱动力的扩展而导致组织的不断膨胀，表现为：无视权力的权限范围，随意越权；无视权力实施的程序，随意用权；无视权力的实施目的，随意侵权。其集中反映在组织的内部权力特别是重大事情的决策权向组织的高层集中。托克维尔早就警告过我们，“无限权威是一个坏而危险的东西……当我看到任何一个权威被授予决定一切的权力时，不管人们把这个权威称着人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说这给暴政播下了种子，……”从某种意义上说，集权对于组织确有某些优越之处如协调、职责安排等，但不可否认的是集权也必须付出巨大的代价：（1）从决策的准确性观之，决策失误的代价往往比腐败更甚，导致决策成本过高，代价过大；（2）窒息了下级的主动性、积极性和创造性，这样就把组织的发展动力凝聚在极为有限的人身上；（3）它无法随生产力的发展而适应变动的环境要求，特别是去适应信息化社会的来临。正因为此，西蒙提醒大家，分权是必要的。他指出，“政府机构当今面临的重大问题，并不是部门化问题和工作单位协调问题……而是决策制定职能的分解问题”。

　　事实上，在一个组织内部权力是不可能无限集中的，它存在着一定的权力平衡机制，即是西蒙所说的有限理性选择。权力不可能无限地向上层集中，它受到人的备选行为、价值观念、知识范围的约束。因此组织总是处于集权和分权管理之间，如坦南鲍姆和施米特所说的连续流，而不是绝对的集权和分权。这样，有限理性选择成为组织平衡机制的权力基础。

　　（三）组织外平衡机制。指组织和组织环境之间的动态平衡。王沪宁曾经从行政生态学的角度给组织平衡以比较好的定义，“所谓的行政生态平衡是指行政系统与社会圈之间的动态平衡……它往往是在不平衡中实现的”显然，这指的是组织外平衡机制。从组织的外部环境看，组织的扩展有其必然趋势；因为组织的目标范围随组织环境的复杂化而不断扩大。但组织目标扩大并非是绝对的，在一定程度上组织目标范围又有不断缩小的趋势。从政府组织观之，随着社会的日益复杂化，社会产生了自身的高度整和机制，中介组织在社会中发育和发挥着越来越大的作用，它的终极便是摆脱政府的藩篱而成为“自由人联合体”。这样，本来必须由政府承担的职能可以相应地转移到中介组织，从而使得政府组织的目标范围得以缩小。通过组织目标范围的变化，奠定了组织外平衡机制的基础。

　　政府机构的扩张还受到国家与社会关系的悖论的限制。一方面是国家不断扩展而造成负担过重，开始丧失了它适应社会要求的灵活性和敏捷性。另一方面，市民社会在一定程度上富裕和成熟起来后，却丧失了它对政治的希望与要求，“披上了政治冷漠的厚实铠甲”。政府组织的合法性必须受到其权力的主观权限与客观权限制约，前者指接受权限的客体──社会的承认，后者指政府要很好地建立和管理组织──政府；政府机构的扩张必须是主观权限和客观权限的统一。