关于政府推行强制性节能采购的现实思考(一)
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论文关键词:政府采购节能产品强制性经济可持续发展宏观调控作用节约资源保护环境产品范围
论文摘要：新公布实施的节能产品政府采购清单和首批政府强制采购节能产品范围，标志着政府节能采购进入实质性实施阶段。它旨在通过推广节能产品使用、节约资源、改善环境、促进社会经济可持续发展。作为地方政府采购，如何贯彻落实好节能环保政策，推行节能环保产品，为缓解资源能源紧张、保护环境发挥宏观调控作用?对此，本文作者结合当前我国开展节能采购的现实情况，谈了自已的看法。
党的十七大报告针对我国当前和今后经济发展的现状、要求，充分考虑到节能和环保在今后的经济和社会发展中的极端重要性，重点提出了“要坚持以人为本的发展理念，牢固树立科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家的目标，全面、协调、可持续发展地推进我国经济又好又快发展”的科学论断。为此，最近，财政部、国家发展改革委在京联合召开“落实节能产品强采政策，深化政府采购制度改革”座谈会，公布了新的((节能产品政府采购清单》和首批政府强制采购节能产品范围。这次座谈会借十七大的东风，认真研讨关于建立政府强制采购节能产品制度，是充分发挥政府采购政策导向作用的新起点、新标志，必将通过实施强制性节能政府采购活动促进全社会大力开展节能减排工作的新局面。
一、基本情况
从有统计的年份以来，我国的政府采购规模每年平均增长约77％。政府采购规模增长速度远远快于其他部门经济增长的速度，成为带动经济、促进市场发展的重要动力。2004年，财政部、国家发展改革委根据国务院关于开展资源节约活动的要求，出台了节能产品政府采购实施意见(以下简称实施意见》)，制定了节能产品政府采购清单》，着手建立节能产品政府优先采购制度，启动节能产品政府采购工作。三年来，《节能产品政府采购清单*的产品范围从第一批9类(7类节能产品、2类节水产品)发展到33类(26类节能产品，7类节水产品)，极大地拓宽了政府节能采购的范围。同时，达到节能要求的产品也从86家企业的1526个型号产品，发展到525家企业的15087个型号产品。
2007年7月，国务院办公厅下发了Ⅸ关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》(国办发[2007151号)，明确指出，各级政府机构使用财政性资金进行政府采购活动时，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，要优先采购节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的产品，实行强制采购。同年12月12日，财政部、国家发展改革委在京联合召开座谈会，公布了新的节能产品政府采购清单》和首批政府强制采购节能产品范围，标志着政府节能采购进入实质胜实施阶段。这是继财政部和发展改革委于2004年12月17日印发节能产品政府采购实施意见后，政府采购促进节能工作的又一重要政策。对节能产品的采购从优先采购到强制采购，充分表明了政府对节能产品的优惠措施和扶持态度，意义重大。
二、存在的问题
1．节能采购意识不强。由于政府机构使用的是财政资金，采购为公众服务所需的产品，大多数政府机构的消费属于“公款消费”，一些采购人花国家的钱不心疼，存在着盲目消费，在相互“攀比”心理的影响下。在实际采购工作中，一些采购人，在向采购机构申报或委托采购项目时，只提出要买什么东西，而不提具体要求，在采购工作中，只是一味地迎合采购人的意图，审查采购项目时，只注意采购方案的可行陛，而不注意所涉及物品的实用性和节能性。究其原因，主要是政府机构的节能意识淡漠，因此对国家推行的节能政策视而不见。
2．配套政策措施不全。2004年，财政部和国家发改委就出台了《实施意见》，公布并调整了节能产品政府采购清单，并于今年2007年7月，国务院办公厅下发了关于建立政府强制采购节能产品制度的通知国办发【2O07】51号)，从当前国家经济发展趋势和政府采购现状看，这些文件出台似乎稍稍晚了些。同时，在日常采购工作中，有些单位和个人，不知道国家已经出台了((实施意见》，更有甚者认为财政部和国家发改委所出台的毕竟是实施意见，没有强制性，不愿意变更采购方案，不愿意调整项目采购清单。因为这主要是法规制度不健全，在推行节能采购中，没有相关配套的法律法规来保障。
3．法规制度执行不力。按照实施意见的要求，采购机构在为采购人代理实施的一些采购项目中，当对其采购方案进行审查时，建议采购人选择节能产品清单中的产品，采购人会以各种各样的理由予以拒绝，拒不接受采购节能产品的建议。在政府采购活动中，采购人是享有一定权利的，政府采购机构特别是集中采购机构是受采购人委托代理实施采购活动，对其要采购什么或者不采购什么只有建议权而没有决定权，在项目采购清单的确定上，只能提出建议，而不能强迫，采购人是否能落实《实施意见》而采购节能产品，这还要看采购人自己的意思，最终起决定作用的还是采购人自己。
4．部门协调配合不紧。实际工作中，由于一些部门和单位普遍存在着节能意识淡漠、政策观念不强的问题，由于职能部门配合不够，监督检查不力，《实施意见》是根本没有办法落实的，节能产品采购也是没有办法推行的。在一些采购项目实施过程中，由于监督检查的缺位，再加上各职能部门职责不清、责任不明、措施不力，一些部门、单位尽管未执行实施意见、未按节能产品清单采购所需物品，也能轻松“过关”，致使节能采购政策的执行大打“折扣”。
5．监督检查力度不严。实施意见指出，采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。但采购人在采购时，如果不落实《实施意见》、不优先采购节能产品时，谁来监督、谁来检查?政府采购监督管理机构、采购人、采购代理机构在落实实施意见、推行节能采购中都有什么职责、负什么责任?等等，《实施意见》中没有作出明确规定。
三、注意几个方面
1．“强制性”是政府采购节能产品的本质要求。政府节能采购政策不仅能够通过市场利益机制直接作用于供应商，还可以通过节能清单等方式表示政府和社会对节能产品的认可和鼓励，从而强化社会其他采购主体的节能采购理念，既有利于社会性节能消费，又能在更大程度上推动供应商节能产品的开发和供应。
2．强制节能采购的依据必须客观、公正、科学。实施强制节能采购的重要前提，就是制订科学的、客观公正的节能产品采购依据。对此，至少有3个基本要求：一是有科学的节能环保评价标准和体系，形成真正能反映节能的标准或清二是形成一套科学的评价监督管理机制，保障评价的客观性和公正性；三是建立立体的、动态的节能依据(清单)体系。
3．节能采购政策实施需要综合运用与配合协调。按照政府采购的本质特点和法律要求，政府采购应该贯彻诸如采购国货、激励自主创新、扶持中小企业等多种政策要求。促进政府节能采购是多种政策之一，因此在设计和使用节能采购政策时，也不能只考虑节能一个方面，还需要考虑多种政策之间的综合运用与协调。
4．强制执行是实施节能采购政策的最根本保障。强制性应该体现在以下几个方面：一是政策要求是强制的。即政府在涉及节能产品时，必须有明确的采购节能产品要求；二是要严格地按照政策执行，不能规避政府节能采购的规定和要求；三是加强节能产品采购的监督与处罚。只有具备强制前提，节能采购才会落到实处，产生实效。
5．强制执行节能采购要结合我国社会发展现状。政府采购的公共性质决定政府采购必须一切公共利益出发，在保障满足政府对于工程、货物、服务功能需求的同时，必须有利于实现包括节能环保在内的公共利益目标，并通过强制手段实现这种目标，这是其他社会利益主体的采购不能替代的。
四．几点措施
针对上述几方面问题，笔者认为，要推行节能产品采购政策，还需要做大量的工作，必须采取一系列行之有效的得力措施，深入、持久地推进政府节能采购政策的IliON实施。
1．提高认识，充分发挥政府采购政策功能作用。政府采购管理部门要从全局和战略的高度，充分认识政府采购支持节能环保建设、促进自主创新的重要意义。
一是发挥政府采购需求导向作用，面向广大采购人做好自主创新、节能环保产品的宣传工作，增强采购人采购自主创新、节能环保产品的自觉性，鼓励和推动政府采购供应商积极生产和经营自主创新、节能环保产品。
二是认真贯彻执行财政部、科技部、发展改革委等有关部门制定的政府采购自主创新产品目录、环境标志产品政府采购清单》和节能产品政府采购清单，对纳入其中的产品及具有国内自主知识产权的产品，在技术服务等指标满足采购需求的前提下，在政府采购活动中要给予优先采购、首购和订购，尤其是对部分节能效果、性能等达到要求的产品，要实行强制采购。
三是认真落实国家关于强制采购节能产品的相关规定，从编制政府采购预算、实施计划和政府采购具体工作环节入手，科学、合理编报采购需求，重点抓好招标和评审标准的研究和制定。对于“节能政府采购清单中列明的产品，必须强制采购，加大检查力度，狠抓落实。对于节能政府采购清单))之外的产品，在投标、评标中也要考虑投标产品的节能因素，酚隋科学合理地确定权重分值。
2．健全制度，不断强化政府采购法规强制执行。要建立健全实施节能采购的法律法规和相关的配套政策，以促进节能采购政策能依法贯彻落实。
一是要加强法规建设，抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，解决在节能产品采购上无法可依和法律不完善的问题。建议根据已经出台的实施意见》和已经公布的节能清单的执行情况，进行广泛深入的调查，国家要适时制定或修订并颁布有关节能采购的法律法规，进一步完善节能采购法规体系。
二是完善节能产品政府采购制度。要从技术标准建立、评价方式选择、实施机构筛选、产品目录确定、清单产品抽查、调整更新机制公开透明等七个方面应加强监管和公开监督，以保证认证机构严格按照国家有关规定，客观公正地开展认证工作。
三是结合节能采购的实际，尽快完善节能采购的制度体系制定配套的管理办法。在制度体系建设中要注意政府采购的各类办法之间和节能采购之间的衔接。同时，要明确节能采购的法律地位，尽快建立标准化指标体系，对认证制度、节能产品的参考标准、评审程序和考核指标等进行规范和明确。
四是国家应将推行节能采购政策列入部门规章制定规划，要尽快出台有关政府强制采购节能产品管理办法，作为《政府采购法的实施细则，明确规定各职能部门在推行节能采购政策中的职责、权限，还要规定政府采购管理机构、采购人、采购代理机构、供应商在节能采购中的权利、责任和义务，以及相应的法律责任和对违纪、违法的处罚办法。作考评体系，加大法律监督检查力度。