从法日经验看政府在协调长江三角洲区域经济一体化中的作用(一)

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随着国际经济一体化趋势的明显加快，我国区域经济的一体化进程也在不断发展。区域经济一体化可以使各地生产要素在区域内自由流动，从而有利于建立一个包括商品、资本和劳动力等要素在内的统一市场。在统一市场中，各地区的比较优势得以充分发挥，生产要素的优化配置和产业结构的调整能够正常进行，从而促进区域经济的协调发展。但是传统的行政运行制度及行政区划已经构成了我国区域经济一体化进程的障碍，造成了经济一体化与市场分割化同时存在的格局，现存行政区划犹如“看不见的墙”，阻挡了经济一体化的正常进行。考察法国和日本政府在推动区域经济一体化进程的做法，对于思考我国政府在推进长三角区域经济协调发展过程中的职能转换与行政行为问题，具有重要的启示借鉴意义。

　　法国和日本政府在区域经济发展中的经验

　　近代以后，工业化的发展使法国逐步形成多个经济区域，到二战前后，区域经济发展的不平衡性日益加剧。为了协调区域经济发展，保持经济平衡稳定增长，法国政府采取了一系列措施，收到了很好的效果。

　　1.法国的地方分权政策和对“双重区域”特征的解决

　　二战后，法国政策曾采取了一系列措施强化中央权力，但因此而压抑了地方的积极性，造成了地区之间的条块分割，对区域经济的协调发展产生了不利的影响。20世纪60年代以后，法国政府开始实施向地方分权的政策，中央的部分权力下放到大区和省。20世纪80年代后，法国政府进一步下放权力，实行自治管理体制，扩大地方的自主权，各地区可按本地区的特点和需要制定发展规划，从而调动了地方的积极性。

　　在区域经济发展的资源整合问题上，法国政府进行了有力地协调。首先，通过设立相应的中央机构以协调各地各级政府部门之间的资源配置。法国政府在20世纪50年代设立了计划总署，开始推行五年计划以及中期计划。计划总署的作用在于推动和协调政府政策的制定和实施，避免各地各级政府部门的冲突；其次，通过行政大区协调地方发展。在法国的行政系统中，中央之下分为各个大区，大区管辖若干个省，大区在协调各省经济发展中具有主要作用。大巴黎地区是法国全国经济资源高度集中的区域，在行政上，巴黎大区的不同区域又分别隶属于不同的省份。这样在巴黎大区内部也存在着行政区和经济区的冲突问题，出现“双重区域”的特征，为促进大巴黎地区的经济融合，法国政府注意进行各省之间的协调，突破行政边界对于经济资源有效配置的阻碍作用；最后，通过行政措施和行业发展规划消除地方行政边界对资源优化配置的阻碍。例如在公共交通方面，由于法国是以市镇为主体的地方化管理体制，单独一个市镇在构建交通网络时，无论是从资金上还是从地域空间上都不可能独立完成，只能仅仅局限于自身的行政区划之中。于是，交通行业的快速发展与行政区域的划分产生冲突。为此，法国政府在1949年就提出了“城市交通服务区”(PTU)概念，规定如果单个市镇独立组织自己的城市公交，PTU就是其市域行政边界；如果若干个市镇共同组织建设城市公交网络，FTU就是这些市镇行政辖区的总和。随着区域经济的快速融合，这种局限于小范围的公交体系逐渐无法适应整个区域的发展，所以在1973年政府对这一法令进行了修改，“城市交通服务区”不再参照各市镇的行政边界划定，而是根据其服务的范围和地域来制定税收范围。这样就使法国巴黎大区的公交网络建设发展彻底摆脱了行政边界的束缚和行政管辖的影响，使城市公共交通得以按照网络发展的自身规律和需要进行建设。这种做法，对我国实现长三角区域经济一体化进程是颇有启示作用的，我国也应该参照相关的做法在长三角区域建立统一的交通网络，从而解决行政区和经济区的冲突。

　　2.政府减少对企业的干预，并在税收财政制度上采取鼓励措施

　　在20世纪六七十年代，法国政府对国有企业的干预程度较高，导致国家财政负担沉重，企业效益下降，企业在区域经济发展中无法依照市场法则行事。为扭转这种状况，法国政府逐步改革了对国有企业的管理方针，扩大了企业的自主权，并将“管理自治”作为指导国有企业经营的基本原则。于是，国家同国有企业的关系逐步成为股东与企业的关系，除确定和审批企业重大战略决策和经营方针外，国家一般不对企业下达行政命今，不干预企业的日常经营。这种对市场机制的自觉运用客观上推动了经济要素的合理流动，有利于区域经济的一体化进程。在减少对企业干预的同时，政府也制定了有利于加快企业发展、缩小地区间发展差距的财政奖励制度，先后设立了经济和社会发展基金、地区开发奖金、手工业企业装备奖金、农村开发与国土整治基金、工业现代化基金等，这些措施有利于外迁企业和机构的重新融合，对这些企业和机构的重新发展提供了有效地财政支持。法国政府后来又把所有的津贴等改称为“国土整治奖金”，并对资助手段作出了重大改革，对参与区域发展的企业，政府还根据地区和就业人数予以不同程度的税收减免。这就使税收和财政制度对区域经济内企业的调整和重组起到了巨大的推动作用。

　　日本政府在推动本国区域经济一体化进程时也注意发挥政府效能，为经济的发展提供了宽松的条件。1956—1973年是日本工业发展的黄金时期，出现了大都市圈超前发展的现象，形成了七个中心城市人口达百万以上的大都市圈，其中最为著名的是“东京圈”、“名古屋圈”、“京(京都)阪(大阪)神(神户)圈”三个大都市圈，日本政府在促进大都市圈发展过程中的措施也为我国长三角的发展提供了有利的借鉴：

　　1.工业发展指导政策的适时调整和对区域发展的统筹

　　二战后，日本推行外向化的经济发展战略，使产业向沿海城市高度集中。随着经济的不断发展，人口和社会各项职能开始向东京集中，形成了“东京圈”控制其他区域的局面。日本政府曾经采取的对社会经济发展的指导政策，在推动大都市圈发展的过程中发挥了重要作用。但这种政府职能模式在经济的背景下逐渐失去了活力，政府的过度干预和规制扭曲了市场竞争，阻碍了企业技术创新活动的开展，扼杀了民间企业和私人的创新精神。所以日本政府随后进行了改革,一方面开始放宽规制，淡化产业政策，减少对企业的干预，发挥私营经济的自主性；另一方面适当分散政府职权，发挥地方政府的自主能力，希望通过对政府职能的适时调整来促进经济的发展和地区经济的融合。

　　日本政府非常注重制定并落实区域规划与政策。作为市场经济条件下的一种公共服务，政府规划阐述了政府的战略意图、引导了市场主体行为。编制并落实好区域规划，对于促进统一规划、分工协作、联合建设，促进区域经济共同发展具有重要的指导意义。日本政府在制定与实施区域经济政策的过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策作出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其他政策的关系。早在20世纪40年代，日本政府就制定了《国土开发计划纲要》，并根据不同时期的经济发展目标和任务，先后五次颁布了《全国综合开发计划》，明确全国国土整治与地区开发的总体方向和大政方针，使之成为国民了解政府施政方略、引导企业和地方资金投向的重要途径。1960—1974年，由于太平洋沿岸地区经济的高速发展而造成了产业集中和大都市膨胀的局面，使经济空间布局严重失衡，出现了所谓“过密”与“过疏”的问题。为此，日本政府制定了区域经济政策，其调整目标就在于解决大都市圈与地方经济发展的差异问题，注重发展地方经济文化。政府通过制定和实施一系列政策，使区域经济在全国经济发展中具有了重要的作用，有效地防范了在经济高速发展过程中容易出现的不同地区人民收入失衡现象的发生。

　　2.下放权利并促使大都市圈内各城市确定不同的定位和功能

　　随着经济的不断发展和民主意识的增强，在第二次世界大战后，日本政府进行了较彻底的简政放权来消除东京一极的集权现象及由此带来的各种弊端。1947年，日本宪法第一次包含了保护地方自治权的条款，同时政府还制定了《地方自治法》，奠定了地方自治体制的基础。1952年9月通过修订《地方自治法》简化了地方行政。权利的下放有利于东京大都市圈中各城市的自主决策，使其能够根据各自的地理特征和历史特点，突出城市功能差异，明确城市分工：如千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品，新宿、涩谷、池袋等七大副中心则主要发展以商务办公、商业、娱乐、信息业为主的综合服务功能，郊区卫星城以多摩地区的八王子、立川和田T田为核心，则以居住功能为主，从而发挥了各个地区的资源优势。通过对不同城市的定位，能够有效解决在决策过程中出现的决策主体和利益主体的不符合现象。因为制定区域经济政策时，决策部门是在一定的宏观的视角下进行的，不会出现对某个地区不利的政策。与此同时，政府又制定了大区内战略协作的具体措施：交通协作建设实现环状快速通道；都县协作强化空港机能；东京湾的统一协调利用；构筑高效的大区域物流系统；推进大区域防灾协作；首都国家中枢职能的优化；改善东京湾水质的统一政策；治理大气污染的协作对策；固体废弃物的协作处理；推进首都圈内信息共享；创建21世纪儿童健康成长的培养环境；大区域共同推行的产业政策；大区域行政体制改革。这些区域的政策的实施不受行政区划的限制，且不划分具体的城市等级，而是适用于整个经济区域的所有成员。

　　从法国和日本的经验来看，政府通过设计指导来调整和影响区域经济发展的进程，从而使之达成有利于国家实现长期性全局性目标的战略效果。我国是一个社会主义国家，在区域经济发展的过程中更需要通过政府的协调以达到最佳效益。而目前，在长三角地区的经济发展过程中出现的一系列问题，更凸显了政府进行行政协调的必要性。