问责制与政府诚信建设研究(一)

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摘要：建立一个全社会的信用体系，政府诚信无疑是基础。由于没有一套完善的政府问责制度，政府诚信面临一系列问题。问责制的实施对政府诚信建设有着极其重要的意义。建立政府诚信的问责制路径，从而切实提高政府诚信形象，更好地确立政府的地位。
　　关键词：政府诚信；问责制；诚信建设
　　
　　当前，从中央到地方，从个人到单位都在加强诚信建设，进一步发展先进的生产力，需要加强诚信建设；进一步增强城市竞争力，需要加强诚信建设；进一步规范市场经济秩序，改善投资环境，需要加强诚信建设；推进三大文明协调发展，维护、发展好广大人民群众根本利益，需要加强诚信建设；而要建立一个全社会的信用体系，政府诚信无疑是基础。社会信用体系的建设基于政府诚信的推动，在构建这个庞大的社会系统工程中，必须充分发挥政府的主导地位，充分发挥政府的行政指导功能。政府如失去诚信，经济活动就会一片混乱。问责制在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为，体现的是一种权力和责任、义务的平衡，使权责统一，并靠“问”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。随着问责制成为一个制度化、经常化的考核程序，必将大大拉近公民与政府之间的距离，提升政府形象，塑造出一个诚信政府、责任政府。因此，探讨如何从问责制建设政府诚信，应成为关注的重点问题。
　　
　　一、问责制对政府诚信建设的理论意义
　　
　　问责制将政府官员的行政作为置于全社会的监督之下，对不称职官员进行问责追究。问责制的推出对于解决传统体制下的政府责任缺位的困境，纠正政府责权关系的不对称，增强的政府的服务意识以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求，更是建设政府诚信的必由之路。一个敢于问责的政府也无疑是一个讲诚信的政府，唯敢于问责的政府，才能发动社会树立诚信观念，成为社会信用体系建设的领导者、执行者、推动者。就此而言，问责制的实施对政府诚信建设有着极其重要的意义。
　　（一）问责制强化了对行政责任的约束
　　由于权力具有迫使他人服从的强制能力，因而对权力客体具有潜在的侵犯性，因此，必须用一种负担来压制权力的侵犯性，而这种负担就是责任。责任和权力是一致的，权力即意味着责任，权力实质上就是一种责任性的权力，这就需要在权责一致、权责对等的基础上，重新规范权力与责任的关系，设定相应的责任，实现权力与责任的平衡。建立并完善问责制，对各类权力岗位应负的责任作出细致的规定，可以强化政府及官员的责任意识，不仅要求对自身的直接责任负责，还要对所辖范围内非直接责任负责，这种明确的责任制度使得政府能够自觉地接受责任约束。
　　（二）问责制可防治腐败现象滋生
　　由于权力主体掌控社会主要的资源，加上人的自利性，完全可能利用权力谋取地位、荣誉或利益，这就使得权力对其主体自身又有一定的腐蚀性。一旦权力不能得到有效地制约和制衡，腐败现象就会在许多领域不断蔓延不受制约，权力就可能被滥用，掌握权力的政府及其行政人员就有可能在行使权力的过程中背离人民意志和利益而不受任何惩罚，这是政治上诚信缺失的表现。因此，推行问责制是防治腐败的重要手段，必须用责任加以约束，防止权力的腐败和蜕变，把权力置于经常、有效的监督控制之中使得政府及其官员强化责任意识，树立危机意识，自觉抑制不良行为的发生，并对其所作出的违规、无为等行为承担后果以保证权力应用的正面价值。
　　（三）问责制有助于推行依法行政
　　健全的法律体系既是问责制政府建立的前提和基础，又为责任追究制度的确立提供了最基本的保障。责任风暴不是刮过一阵就没了的风，它依靠的是责任约束的长效机制―法律法规，对外把政府及其公务人员对社会对公民的责任具体化和可操作化，对内则规定政府内部每个机构、部门和职位所应承担的责任，保证权责对应。这样，既能保证对政府和公务人员的责任追究，也能督促政府部门及官员时刻提高警惕，从而有效扼制越权、谋权、玩忽职守等行为的发生。依法制定权责关系清晰、具有可操作性的责任追究制度，这就保证了实施问责时在各个环节和各个方面都能顺藤摸瓜地找到具体的责任对象。因此，问责制的推行可以有效地加大对政府及其公务人员失信行为的惩戒力度，提高其失信成本，使更多的政府官员威慑于这种惩罚的严厉性，从而权衡利弊，自觉把权力限制在法律允许的范围内。
　　（四）问责制有利于把公众利益摆在首位
　　政府的一切权力都是人民给予的，人民给予的权力就是为人民服务的，因此，在一个强调法治、民主的国家，责任政府就要接受人民的监督和问责。从对人民群众负责的角度出发，从一个责任政府应有的责任出发，政府及其公务员必须接受问责，必须承担相应的责任。公众在推动对官员进行问责中的作用越大，形成了的社会压力越大，问责越有效。
　　（五）问责制能增强政府透明度
　　政府应秉承信息公开的原则，使公众清晰地知道政府在干什么、怎样做及效果如何？政府应根据公众的需要提供政务信息，落实公民的知情权，给群众以更多的监督权，增强政府工作透明度和公众参与度。问责制的推行可使公众积极参与政府决策，使政府及工作人员的行政行为始终置于公众监督之下，促进政务公开。
　　
　　二、问责制空隙下的政府诚信问题
　　
　　长期以来，由于没有一套完善的行政问责制度，政府行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰，责任追究和责任处罚成本低，政府诚信问题较为突出，结果导致以下现象。
　　（一）政策缺乏稳定性、连续性
　　在一些行政官员心目中，政府独大、政府可以随心所欲的现象还十分严重。政策可以依据不同的领导口味习惯进行更改，法律法规可以借口地方特殊性不予执行，政府错误决策带来的过失可以借口财政困难不承担责任，不考虑政策的连续性，不讲行政执法的程序性，这种现象在一些基层政府部门尤为突出。政府的政策及行为缺乏稳定性、普遍性和规范性，导致人们的预期不清、不准。朝令夕改使人们无所适从，较为普遍的存在短期行为，从而造成长期信誉的动力不足。执行政策因人而异，普遍约束机制的扭曲，加剧了人们的投机趋向，以致投机取巧、钻政策和法律的空子。
　　（二）行政透明度不高
　　许多政府部门把它手中掌握的信息当成一种权力，愿意公开就公开，不愿意公开就不公开，没有意识到向公众提供权威性和指导性信息服务是自身的一项责任。而有些政府部门利用其对信息的垄断地位，隐瞒事实真相，则将其掌握的信息当成营私舞弊、谋取私利的工具，大搞暗箱操作，为熟人开后门，将普通百姓置于千里之外，严重挫伤了公民与政府之间的感情，损害了政府形象。政府行政的不透明，会导致公民对政府的信任感的下降，他们会感到不公正的待遇，从而降低政府在人们中的威信。
　　（三）行政决策科学化不高
　　一些政府部门长期处于唯我独尊的地位，决策时考虑政绩的多，考虑当地实际情况的少，在决策上不从实际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事，决策者经常拍脑门决策，导致决策失误，给社会经济发展和人民利益造成损害，而决策者并不为自己错误的决策承担任何政治上的、法律上的或者道义上的责任部分，从而影响了老百姓对政府的信任。还一些地方官员甚至为了升迁，在“政绩”方面大做文章。一些“形象工程”、“政绩工程”应运而生。
　　（四）管理职能越位或缺位
　　政府作为国家权力的执行机构，其职能界限应该是以国家权力为界限，然而一些政府却盲目干预，越位现象突出，在履行职能过程中或违背客观经济规律或表现出较强的行为偏向，造成政府管理失职，严重影响了市场经济的正常运行，特别是一些与群众生活有密切关系的卫生、教育等乱收费、暗收费行为与政府相关职能部门监管不力、默许甚至纵容不无有关。在对群众意见反映较大的问题上，政府有关部门的处理有时也仅仅是头痛医头，脚痛医脚，没有从根本上解决问题。