我国行政管理高代价的多重成因剖析

详细内容

1问题的提出

作为公共行政领域中一个十分重要的价值命题，行政代价问题一直倍受理论界和实践界的关注。党的"十七大"报告指出，加快行政管理体制改革是深化改革的重要环节。为此，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。总而言之，就是按照科学发展观的理念和要求，科学、合理地设计、构建和规约我国行政管理的体系与流程，全面可持续地控制行政成本的支出与流动，努力实现低代价行政，构建集约型政府。

2行政理念层面

2.1行政价值多元化的冲突长期以来，公共行政学理论界存在这样一种认识，即公共行政活动关心的是组织职能的合理性而非组织目标的合理性。职能合理性强调的是，通过对人力资源和物质资源的协调、运用来有效完成工作任务。在管理主义看来，公共行政的最高价值标准是效率。这种将技术理性和行政效率确立为公共行政基本目标的观点固然可以理解。但问题是，这种崇尚效率的思维模式，导致了行政管理对手段、技术的关注压倒了其对目标和价值的关怀。只有通过它所为之服务的目标，手段本身的价值才能得到合理的评价。

2.2行政文化负效应的束缚政文化是政府赖以生存、发展的灵魂和精神支柱，它渗透于政府公务员的思想和日常行为中，对行政体系具有稳定或变革作用，对行政行为亦具有规范、引导和调整的作用。当前，我国的行政文化在主流上是积极和进取的，党和政府突出强调了行政文化建设要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、"三个代表"重要思想和科学发展观为指导，用廉洁、效能、求真务实、开拓创新的精神来激励公务员。广大公务员都在逐步确立和增强法治观念、开放意识、竞争思想、自律意识，政务公开的力度在加大，公民政治参与的渠道在增多，政府效率不断提高。但受传统文化中消极因素的影响，以及吸收西方文化过程中发生的不良反应，我国的行政文化仍然存在一些积弊，从而妨碍了政府成本的控制，对实现低代价行政起到了阻碍作用。

2.3行政伦理防控机制缺失行政伦理是调控政府及其公职人员行政行为的伦理意识和伦理规则，它主要由政府伦理、制度与公共政策伦理和公职人员的职业伦理构成。政府伦理是对政府组织的道德要求，它包括：（1）维护宪政和法治，并在宪法和法律的范围内实施行政行为；（2）保障组织制度和行政决策的公正性，在公职人员的选举、任用、管理等方面，有公正合理的程序；（3）公开行政，落实公民的知情权；（4）保证政府行政行为的效率与低成本。

3行政制度层面

3.1官僚体制的弊端官僚制可以视为是一个用规则体系加以整合的行动结构。它凭借规则作为基础，形成了理性化的行动结构，并依据规则及其表现--各种规章制度来实施对内控制和对外管理。官僚制的一个重要特征便是，它通过制度化方法将规则适用于具体事例和具体情景之中。这就会使得它的行为具有公开性、公平性和可预见性，充满了理性主义和平等精神。

3.2制度框架不完善行政制度本身的不健全和不完善是造成我国行政管理高代价的另一个主要原因。一些高代价行政管理行为的一再产生和无法有效遏制，常常与"有制度，无规则"的制度设计漏洞和制度运行空隙有关，加之官僚体制本身始终无法规避手段与目的脱节、形式与内容脱节的问题，以及"规则限制"与"自由裁量"的博弈困境问题等，往往会扩大制度框架不完善所带来的行政管理高代价的程度，并可能形成一种恶性循环。

4行政产出层面

4.1行政产出的技术测量难题公共行政"生产理论"是通过研究行政产出及其生产过程，而得出的一些理念与方法，其目的在于为公共行政学研究提供其能够借鉴应用的微观基础。目前公共行政"生产理论"的研究存在着诸多困难和疑惑，尚处于起步和探索阶段，学界对此也仅仅是做了一些初步探讨而已。然而，公共行政"生产理论"的框架之中，已经揭示出行政产出所具有的难以测量、生产高度垄断性、产出与成本之间缺乏关联等特征，对政府成本不断增长的现象提供了某种程度的解释，这些内容本身就隐含着认为政府具有缺乏成本意识、低效率之可能性的依据。

4.2行政产出的高度垄断特性政府部门掌握着公共权力，因此它所提供的产出或服务具有强制接受性和"非拒绝性"，也就是说，公民无论愿意与否，都必须消费政府部门所提供的公共产品和服务，由此而导致了政府部门地位与行为的垄断特性。经济学家在研究公共行政机构的过程中，借助于微观经济学上的垄断理论，而构建了"作为垄断者的政府"的多个模型，如布雷顿的"政府垄断理论"，唐斯的"代议制民主模型的政府垄断理论"等。

4.3行政产出与成本的不协调在公共行政的生产过程中，政府部门的产出和成本间的关联极其有限。这实际上就是"非市场产出"的典型特征之一。之所以产生这种现象的原因就在于，政府部门作为一个公共组织，其活动经费主要来自国家财政拨款，而非来自经营收入，其生产成本也不需要由产出来弥补。换言之，政府只是政府成本的制造者，政府成本最终承担者却是社会及公众，而非政府自身。这即是政府部门的生产过程可以割裂成本和收入之间关系的原因之所在。5结束语在现行的公共财政收支制度下，政府履行职能所创造的收益和为之消费的成本难以全部量化，更难以直接挂钩。以至目前，尚无哪个国家能够拿得出会计报表来反映其政府行政活动在每一年度的产出、赢亏信息。然而，要想实现低代价行政管理，就必须把握行政成本的固有特征并设计行政成本的核算特有体系。