国务院黄河分水与水调方案(一)
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摘要：黄河水量调度已实施10余年了，取得了较好效果，有必要分析其提出的历史背景、重要的基础与实施过程，国务院八七年黄河可供水量分配方案是水量调度根基，国家计委、水利部关于颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》在黄河水资源开发利用中具有划时代意义，启动了水量调度，2006年8月国务院颁布《黄河水量调度条例》更具有里程碑意义，使水量调度走上依法调度轨道，使水量调度范围由原来的干流分河段分时段向全河全年包括主要支流扩展，主要支流水量调度与分水细化是深入实施条例的具体标志。八七分水黄委会解释是耗水量，确切的说是“流域耗水量”，具体分析并归纳专家观点实际是还原概念耗水量，作者试图提升到理论高度称其为“流域耗水量”，有待专家的认可。
关键词八七分水水量调度方案调度条例支流调度流域耗水量
1.水量调度方案
1.1计地区【1998】2520号
一九九八年十二月十四日，国家发展计划委员会、水利部文件（计地区【1998】2520号）：国家计委、水利部关于颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》的通知
黄河水利委员会，青海省、四川省、甘肃省、宁夏自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省、河北省、天津市计委、水利厅(局)：
为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，根据《水法》的有关规定和国务院的要求，国家计委、水利部会同有关部门、地方制定了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，经报请国务院批准，现颁布实施，请按照执行并将执行中出现的问题及时报国家计委、水利部。
1.2水量调度方案要点
“黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案”要求黄河水利委员会每年10月制定黄河水量年度分配和干流水量调度预案，并报水利部审批。年度水量分配时段为当年7月至次年6月，年度干流水量调度时段为当年11月至次年6月。
一、年度水量分配计划
(一)正常来水年份水量年内分配指标按国务院1987年批准的黄河水量分配方案，确定了黄河正常来水年份的水量分配。黄河正常来水年份天然来水量为580亿m3，可供水量(指耗水量)为370亿m3。依据国务院分配方案，通过分析设计用水和引黄耗水过程，拟定正常来水年份各省(区)年内各月可供水量分配如表一，作为黄河水量年度分配的控制指标。
(二)年度水量分配计划编制
1、根据天然来水量预测及水库调节情况，考虑河道输沙及生态环境等用水用水要求，确定年度全河可供水量；
2、根据年度可供水量与正常来水年份可供水量分配指标比例，确定各省(区)年度分配控制指标，各月份分配指标原则上同比例压缩。即年度分配控制指标根据黄河来水，采取丰增枯减。
二、干流非汛期水量调度计划
(一)水库调度运行计划的确定
1、上游龙羊峡、刘家峡水库11月至次年6月水库运用计划，根据上游水量调度安排，统筹考虑全河用水及防凌要求确定。
2、三门峡水库11月至次年6月水库运行计划，考虑下游用水及防凌要求确定。
(二)水量调度预案的编制
根据各河段来水量预测、水库调度运行计划以及用水过程(由可供水量年内分配计划确定)，从刘家峡水库至利津，逐段进行水量平衡演算，确定沿河各河段即各省(区)引退水流量、用水量及干流控制断面下泄流量。
1.3管理办法要点
“黄河水量调度管理办法”共8章：总则、调度原则、调度权限、用水申报、用水审批、特殊情况下的水量调度、用水监督和附则。
黄河水量调度依据是国务院批准(国阅[1997]149号)的《关于黄河可供水量分配方案的报告》水量分配方案。
“总量控制、丰增枯减、同比例压缩、断面控制、年计划月调节、需水申报审批、监测监督”等，水利部水量分配和调度预案作出审批，并报国家计委备案。
各省（区)即干流各河段用水量按断面进行控制，分别以下河沿、石咀山、头道拐、花园口、高树和利津水文站作为进入宁夏、内蒙古、黄河中游、黄河下游、山东省和河口地区的水量控制断面。
干流刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底等水库，支流故县、陆浑、东平湖等水库由黄河水利委员会负责组织调度。
1.4形成过程
由于黄河断流越来越剧烈，引起各方面的高度关注，“母亲黄河到底怎么了”是关系到民族感情的重大事件，在此背景下寻找黄河水资源管理已经迫在眉睫，按照水利部的要求，黄委会组织以水政水资源局为主持单位，委河务局、水文局、设计院有关人员参加；其中委河务局负责制定管理办法，水文局负责预测未来水文年来水状况与实际月年引水量，设计院负责设计月计划引水量。作者也参与了部分工作，具体结合当时课题分河段省区的月实际引水量，附表一和二为作者提供。
事实上，工作是从断流最严重的1997年11月的水文年开始的研究设计的，但由于经验不足加上时间紧迫。这里面也有过一些弯路，比如设计方案中按最近省区和河段实际引水耗水进行的，还设置高低方案等。在一次主任例会中，时任小浪底水利枢纽建管局副局长兼黄委会副主任李国英发言时提出了水调预案的根本的依据是什么？又提出要以1987年国务院批复的分水方案为依据，在此基础上进行调整压缩，明确了总量依据。在讨论具体预案的会议上陈效国总工提出在水文局预报基础上采取偏安的预案，面对严峻形势保守一点能留有更多余地，并且随调度还要进一步动态修正。最后把总量确定为310亿m3，比黄河可供水量370亿m3少60亿m3。
将复杂的问题简单化是一种科学的理智，于是，凝聚着各级领导和专家心血智慧的1998年12月国务院同意国家计委批复，随后成立了水资源管理调度局（筹），1999年3月第一份水调指令下达，从此，具有划时代意义的开启了黄河水量调度，也是中国水利史上一件大事。1999年8月12日以来黄河再也没有发生过断流。
2.国务院批复八七分水方案
2.1八七分水方案
1987年9月11日国务院办公厅转发了国家计委和水电部“关于黄河可供水量分配方案报告的通知”。这是我国首次由中央政府批准的黄河可供水量分配方案。
该水量分配方案由国务院办公厅以国办发（1987）61号文通知各省（市、区）作为南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案。
在黄委会多年调查研究工作的基础上，根据各省、区的需要与可能，经过沿黄各省、区有关部门的反复协商，在节约用水、统筹安排的原则下，预计在南水北调工程生效前，沿黄各省区分配耗用的黄河河川径流量为370亿m3（见表1）。该分配方案经国务院原则同意，希望各有关省、自治区、直辖市，从全局出发，大力推行节水措施，以黄河可供水量分配方案为依据，制定各自的用水规划，并把这项规划与各地的国民经济发展计划紧密联系起来，以取得更好的综合经济效益。
表1 黄河可供水量分配方案（ 南水北调工程生效前） （亿m3）
地区
青海
四川
甘肃
宁夏
内蒙古
陕西
山西
河南
山东
河北天津
合计
年耗水量
14.1
0.4
30.4
40.0
58.6
38.0
43.1
55.4
70.0
20.0
370.0
2.2八七分水方案要点
2.2.1确立了黄河地表水资源量580亿m3
黄河流域水资源利用规划，主要有1954年规划编制的黄河水资源利用、1984年完成的《黄河水资源开发利用预测》和1989年《黄河治理开发规划报告》中的水资源开发规划。另外，还有两次科研成果，即1984年完成的《黄河流域农业水利区划报告》中的水资源与供需关系预测和1986年完成的《黄河水资源利用》报告。
黄委会设计院为了黄河干流小浪底水库工程规划设计的需要，对黄河水资源利用进行分析研究。根据水电部指示，于1983年10月、1984年3月和1984年6月，分别提出《黄河流域二○○○年水平河川水资源量的预测》、《一九九○年黄河水资源开发利用预测》和《黄河流域水资源开发利用预测补充说明“各省（区）分配意见”》三个报告。在此基础上，于1984年8月编制《黄河水资源开发利用预测》。该报告采用的黄河流域水资源量为1919年7月至1975年6月56年系列成果，花园口天然年径流560亿m3。
黄委会设计院根据《1978―1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》要求进行全国水资源合理利用与供需平衡分析研究的统一部署，进行黄河流域（片）的水资源合理利用与供需平衡研究工作。历时三年，经过多次技术协调与成果交流，于1985年8月编制《黄河水资源利用》初稿，送请各级领导及国内外有关专家审查提出修改意见，1986年3月定稿，提出《黄河水资源利用》报告
水资源开发规划是自1985年开始的修订黄河治理开发规划中的专题规划之一。本次规划对系列代表性进行了分析，认为1919年7月―1975年6月56年系列具有较好的代表性，再考虑到资料使用的相对稳定性，仍采用56年系列，花园口站天然年径流559.2亿m3（通称560m3）。花园口以下各支流天然年径流约21亿m3，全河多年平均天然年径流580亿m3。
2.2.2高屋建瓴确定了冲沙水量210亿m3
黄河水量分配方案是我国的大江大河中首次制定的分水方案，是黄河水资源紧缺、供需矛盾突出情况下的产物。分配水量指标与各省（区）要求有较大差距，遇黄河来水较枯的年份，差距将更大。
黄河是我国西北、华北地区的重要水源，流域内外对黄河供水提出了很高的要求。同时，黄河又是一条多泥沙河流，为了黄河治理和防洪的需要，在水资源开发利用规划中，必须考虑输沙入海的用水。
黄河多年平均泥沙16亿t。据计算，为了保证黄河下游河道年平均淤积量不大于4亿t，多年平均需要输沙水量200亿至240亿m3（主要是汛期洪水）。扣除此项用水后，年平均可利用水量为340亿至380亿m3。最后确定输沙水量210亿m3。
现在看来，在那个时期已经考虑到了黄河水资源承载能力，统筹考虑生活、生产，特别是生态环境用水，协调河道内与河道外用水，是经历了较长时段的枯水期和严重断流的考验。
2.2.3可供水量370亿m3为水量调度打下了基础
1998年进一步完善了黄河可供水量分配方案，区分丰、平、枯水平年来水情况下各省区的分配水量，编制了不同保证率内各时段的水量分配控制指标，并要求各省、区在此基础上制定工农业发展规模。
因为黄河的水资源供需矛盾问题一直很突出，黄河的水资源分配应该是走在全国前列的。黄河水量分配方案是我国的大江大河中首次制定的分水方案，作用明显，在很大程度上促进了黄河流域各省区的计划用水和节约用水。
曾任全国水资源利用协调副组长的黄委会设计院白照西教授主持完成《黄河水资源利用》等一系列科研规划工作，特别是主持提出的《黄河可供水量分配方案》是我国第一个大江大河水资源宏观分配方案。黄委会黄河电视台《“薪火传承”治黄老专家访谈――白照西》专题中称他是黄河水资源规划研究领域的带头人，并且带出了一批水资源规划专家，的确是实至名归。