当前村落公共权力腐败的成因及治理(一)
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[摘要]内生性权力和体制性权力是构成村落公共权力的两大要素。当前村落公权腐败已严重影响农村的稳定和发展。村落公权腐败的原因很多，归结起来主要是个体原因和社会原因综合作用的结果。本文通过对社会原因的深入分析，指出了构成社会原因的思想根源、体制根源和文化根源，进而为治理村落公权腐败提出了教育、制度完善、监督与惩处相结合的基本思路。
[关键词]村落公共权力 腐败 社会原因 治理
村落公共权力是指以行政村或自然村落为单位反映中国农村在现代化进程中体制性权力与村落内生性权力的总和。当前村落公共权力腐败现象不容忽视，严重影响了农村的稳定与和谐。农村稳定则社会稳定，农村和谐则社会和谐。深入剖析村落公共权力腐败的原因，探寻其治理的有效途径， 对于全面贯彻十七大会议精神，加快社会主义新农村建设步伐具有重要意义。
一、村落公共权力腐败的主要特点
1.腐败形式多样，群体化趋势明显
当前村落腐败的一个重要特点是形式多样，按主体可分为个案腐败、家族腐败与集体腐败；按性质可分为经济腐败和政治腐败；按隐蔽程度可分为显性腐败和隐性腐败；按危害程度可分为违法违纪和构成犯罪。在腐败形式多样的案例中，群体化腐败趋势日益明显。
2.涉及领域较宽，金额越来越大
当前村落公权腐败涉及村级集体资产管理、资源开发、财务管理、工程项目建设、土地征用、支农惠农款项、救灾赈灾物资、计划生育、选举、公章使用等领域。涉案金额越来越大。在以往查处的村领导腐败问题时，涉案金额几百、上千、万元就是大案。近年来，在查处的村干部腐败案件涉案金额越来越大，动辄几万、十万甚至几十万。
3.作案手段隐蔽，查处难度增大
有些村领导熟知法律，具有较强的反侦查能力，作案手段多且隐蔽，难以发现和查处。在查处村领导的受贿案中，大多数是一对一进行的，调查取证十分艰难，按违法违纪者交待的涉案金额，多数只能查证认定到几分之一。另一方面，在调查过程中，大多数违纪者都将证据销毁或不记账，给调查取证工作带来很大的难度。
4.区域分布相对集中，地区特征突出
村领导违法乱纪多发生在经济发达的城乡结合部、城镇化水平比较高的地区和封闭的欠发达村。经济发达的村，违法乱纪行为主要表现在土地、企业改制、集体资产处置等方面，干部作风问题虽然也占一定比例，但不突出，而在经济欠发达地区或较封闭的贫困村，那些乱砍滥伐、作风霸道、赌博和违反计生政策等问题则相对集中。
二、村落公共权力腐败的原因分析
村落公权腐败和其他权力腐败一样是个体原因和社会原因综合作用的结果。这里我们主要讨论导致村落公权腐败的社会因素。
1.认识有偏差，是村落公权腐败的思想根源
领导干部在认识上有偏差。由于村落公权的作用范围及其有限，相当部分领导干部在对待村落公权腐败的问题上存在严重的认知偏差，他们对开展农村公共权力腐败治理的重要性和紧迫性认识不足，把它看成是软指标，只重视党政机关，忽视农村组织，只重视公职人员，忽视农村党员干部。
农村党员干部自身认识有偏差。他们认为，自己不是真正意义上的公职人员，在当今外出务工一年收入少则几千多则大几万的年代，他们只领取国家为数很少的补贴，却为乡里村里做不少事，耽误自家的生产。为村里办事拿点辛苦费是应该的；从上级政府那里申请到的建设项目款，截留一点是应该的；招商引资拿点回扣也是应该的。
部分村民的认识有偏差。他们认为，村民自治就应该把村里的大小事务交给村民，村民选出来的代表出问题应该由村民来解决，由上级监控村级的权力运行就不是真正的村民自治。
新闻工作者认识也有偏差。只要我们翻开报纸或打开电视，就会发现，凡与违法违纪相关的新闻一般都是对高官被查处的报道，很少有农村党员干部被追究的消息。容易误导社会舆论只重视对高层领导干部的关注，忽视基层尤其是农村的廉政建设。
在这种意识背景下，主张监控农村公共权力运行的党员干部，反而显得不合群。从心理学的角度看，最终因从众心理的驱使，他们会睁一只眼闭一只眼，多一事不如少一事，对身边违纪违法的行为熟视无睹。这样，就会让人们产生一种错觉：现在谈村落公权腐败的治理缺乏群众基础和现实基础。这种认识偏差，是村落公权腐败存在并有蔓延趋势的思想根源。
2.制度有缺陷，是村落公权腐败的体制根源
财政体制的原因。自1994年税制改革实施以来，中央和地方的财政收入都有了较快的增长，尤其是发达地区，地方财力非常雄厚。但是当我们避开发达地区不谈，把目光投向贫困地区时，我们却发现问题不少。中西部贫困地区，大部分县市财政收入连预防性支出都无法保证，更不用说创造性支出。乡级财政状况也是如此，除部分矿产业比较发达的乡镇外，多数乡级财政捉襟见肘，经费缺口少则几十万，多则上百万元，乡镇负担很重。为争取更多的转移支付来弥补缺口，乡镇党政领导和农村班子成员成天跑“上面”，从不同渠道以各种理由去要钱。为鼓励大家申请项目金费，有不少县市出台了奖励政策，按上级拨款数额一定比例给主要负责人予现金奖励。由于县乡财政资金本来就紧缺，奖励资金自然只有从项目款中扣除。无形中加大了纪检监察工作的难度，查，则打击人们申请项目的积极性，县乡财政将更加紧张；不查，又不利于廉政建设。这是个两难选择。是村落公权腐败治理难的主要原因，也是 “吃、拿、卡、要、送”等不正之风屡禁不止的体制根源。
纪检体制的原因。从中央到乡镇，层层都有相应的纪检机构，惟独农村没有，农村的纪检工作必然落到上级党委的头上，由于乡镇纪检力量跟不上乡镇体制变革的速度，推进农村党风廉政建设力量薄弱的局面在短期内难于改变。
村民自治的原因。《村民委员会组织法》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，不属于国家行政机关，也不是企事业单位。村干部虽然领着政府补贴代行政府某些职责，但他们的身份仍然是农民。可他们又不完全是普通农民，上级开会要到，领导检查要陪，村民有困难要帮解决。他们是特殊的群体，拥有一种耐人寻味的身份。正因为这种身份，他们处境有些尴尬，完全按公务员的标准要求他们，似乎不太现实，只照一般村民那样要求他们，又好像不太应该。从现行的法律法规和党的纪律来看， 对农村组织和村干部的纪检监察都存在着“盲点”。少数村干部，尤其是非党员村干部的一般性违纪违法行为很难受到有效及时的惩处，无形中助长了农村腐败现象的蔓延。
农村制度的原因。对农村各种规章制度稍作盘点，我们会发现有的村规定多达一百多项，少的也有六七十项。 但普遍存在“模式化”、“宽松化”、“陈旧化”现象，缺乏根据各村特点和不断变化的农村实际而制定的具有现实针对性和约束力的内容，缺乏操作性，规定得多，落实得少。对此，上级党委往往鞭长莫及、村支两委我行我素、村民则各人自扫门前雪不管他人瓦上霜，制度落实难在农村比较普遍。
3.丑恶势力影响，是村落公权腐败的文化根源
长达两千多年的封建历史长河的积淀，农村遗留下来的一些落后观念和习俗根深蒂固，成为习惯势力，尤其是宗族势力和黑恶势力阻碍了村落公权运行监控工作的深入开展。
宗族势力的影响。很多村庄是由一个祖宗繁衍下来的，一个村庄实际就是一个宗族。纵使一个村庄不只一个宗族，也不会改变由少数几个祖宗繁衍而成的特点，村民之间再怎么不沾亲总免不了要带故，情感的纽带总是连接着。在选举中当选担任村领导干部的，多是说话有分量在整个家族中辈份比较高的人或是兄弟比较多有权势的人，当他们做了并不直接损害村民利益的违纪违法行为时，全体村民为其隐瞒，纪检监察机关取证难。虽在法理之外却在情理之中。