王安石市易法与政府购买制度(一)

详细内容

提要：市易法的内容不限于发展官营商业和借贷业，还包括对政府购买制度的改革；市易务也不仅是官营商业和借贷业机构，还属于重要的政府购买机构。市易法改革的对象是政府购买活动中的痼疾——科买之弊；改革的目的是“省公私烦费”，节约财政开支，减轻百姓负担；市易务实施改革的手段主要是推行承包制，具体做法是二次承包：从三司等机构承揽有关业务，再转包给商人；改革的步骤是先承包诸路上供物资的购买，再与免行役法相配套承包京师的购买，最后参与承包沿边军需粮草等物资的购买。尽管实际执行中存在一些问题，但市易务承担政府购买职能并大规模推行承包制，终究是宋朝政府购买史上的重大制度创新，应给予应有地位和充分肯定。
关键词：王安石变法市易法政府购买


在王安石变法的一系列新法之中，全国性的、贯彻始终的主要是免役、青苗、保甲这三大法。[1]但若论新法本身的复杂性，恐怕要首推市易法了。市易法，不仅在当年实行时引起了变法斗争的第二次浪潮，导致了新党内部的分裂和王安石的罢相；[2]而且在今天的研究评价中，也聚讼纷纭，存在尖锐分歧。
不过，尽管中外学者对于市易法的研究积累了不少成果，并不断取得新的进展，[3]却从未就市易法以及为推行该法而设立的专门机构市易务与政府购买[4]的关系进行过专门探讨或集中论述，有之，亦只是略微涉及而已。[5]可以说，市易法与政府购买的关系，这个新法在宋朝政府购买制度变革中的地位作用等问题，并未真正进入研究者的视野。本文拟补其阙。

一、通过市易务的承包经营，改革上供物资的“科买”之弊

市易法于熙宁五年（1072）三月颁布实施，同时在京师设立市易务。后因各地陆续设立市易司，京师的市易务改名都提举市易司，故文献中经常务、司互称。为了表述方便，本文概称市易务。
无论在中书建议实行市易法的奏文中，还是决定颁行此法的诏令中，[6]都把市易务参与政府购买事务作为重要内容。中书的奏文说：
欲在京置市易务，……其诸司科配，州县官私烦扰，民被其害，悉罢
之，并于市易计置。……其三司诸司库务年计物，若比在外科买省官私烦
费，即亦一就收买。[7]
熙宁五年（1072）三月二十六日正式颁行市易法的诏令云：
宜令在京置市易务，……其三司诸司库务年计物，若比在外科买得省
公私烦费，亦就务收买。[8]
可见，市易法总的出发点不管是为了抑制豪强兼并势力，还是为了增加财政收入，都把赋予市易务以政府购买的职能作为既定的一项重要内容，都把罢除“诸司科配”、“在外科买”作为变法的一项重要任务，也都把“省公私烦费”，节约财政开支，减轻百姓负担作为改革的目标取向。由此，市易法的内容也就不限于传统认为的开展官营商业和借贷业，还应当包括对政府购买制度的改革。
所谓“科买”，又称“科配”、“科率”、“配买”等，涉及到购买粮草时则称“科籴”，是一种由来已久的政府购买方式。“科”字表明，它属于非情愿、不自由的买卖关系，带有一定的强制性。就买方而言，多采取硬性摊派强行抑配的手法进行购买；就卖方而言，出卖商品属于其推脱不掉必须完成的任务。如白居易说唐朝官府买粮，就常是“府县散配户人，促立程限，严加征催；苟有稽迟，则被追捉，迫蹙鞭挞，甚于税赋。”[9]宋朝的诸司库务，每年都制定上供物资的购买预算，是谓“年计物”，为了有稳定的收入来源，基本办法就是科买：
凡中都岁用百货，三司视库务所积丰约下其数诸路，诸路度风土所宜
及民产厚薄而率买，谓之科率。诸路用度非素蓄者，亦科率于民。然用有
缓急，物有轻重，故上方所须，轻者反重，贱者反贵，而民有受其弊者。[10]
科买所造成的“官私烦费”是多方面的。由于它在购买数量、交货时限上有硬性规定，带有浓厚的强制色彩，在价格上也多数取决于政府意志，有很大的随意性，从而为贪官污吏苞苴为奸敲诈勒索开了方便之门，大都成为城乡百姓的沉重负担。又由于各级官府安排科买时，常不根据实际物产和供求状况，或求诸不产，或买于非时，为富商大贾操纵物价牟取暴利提供了机会，平白增加官府财政开支。
科买积弊已久，统治者也试图加以解决。如宋真宗强调应置场收购，不能摊派，若遇急需不得已而摊派时，应以中等以上民户为对象，不能科于贫民。天禧四年（1020）二月，“诏诸州合要黄糯米造酒及红花、紫草等，并逐时置场收市；如急须者，止得于中等已上物力户上量行均买，勿得抑配贫民。”[11]宋仁宗时，包拯也建议：“今后应系军需所用之物，并令三司预先计度，于出产州军置场收买。或非次急切须至配率者，亦乞勘会，各于出产路分，专委逐处长吏，于形势物力户内等第均配，仍委知州、通判亲自监纳。”[12]天圣六年（1028），龙图阁待制燕肃、直史馆康孝基等人还建议控制政府购买数量，“建言京师库务所积可给二年者，请勿复科买。”[13]这些措施或建议显然皆非治本之举。
王安石自变法伊始就着手致力于改革政府购买制度中的科买之弊，他所找到的办法是承包制，令程博文募人承包羊的供应进行试点，取得实效。熙宁三年（1070）五月，“制置条例司言：‘诸路科买上供羊，民间供备几倍。而河北榷场博买契丹羊，岁数万，路远抵京，则皆瘦恶耗死。屡更法不能止，公私岁费钱四十余万缗。近委著作佐郎程博文访利害。博文募屠户，以产业抵当，召人保任，官豫给钱，以时日限口数、斤重供羊。人多乐从，得以充足岁计。除供御膳及祠祭羊依旧别圈养栈外，仍更栈养羊常满三千为额，以备非常支用’。从之。博文所裁省冗费凡十之四，人甚以为便。”[14]
以程博文的成功经验为基础，市易务改革科买之弊的关键手段就是大规模推行承包制：
（熙宁）五年十二月一日，诏罢诸路上供科买。以提举在京市易务言：
上供荐席、黄芦之类六十色，凡系百余州供送，不胜科扰。乞计钱数，从
本务召人承揽，以便民也。[15]
《宋会要辑稿》食货34之39记载了一份市易务承包购买的一些上供物品清单，其中有总额，有分项，对采购品种、数量、产地等都做了具体安排，弥足珍贵，前人未曾引用，兹录于后：
结揽：市易司每年结揽三司住抛买炭、墨、席、枣木、荔支等，计一
百五十二万九千五百六斤挺领颗。
歙墨六百挺；
蒲席三万领，京东；
茧席一万六千八百五十五领，京西；
甘草二千八百九十余斤，环州；
黄蓑席一万三千七十四领，京西；
枣木二万四千八百五斤，河北、京东；
桻叶六千九百四十七斤一十四两，京西；
乌梅六千二百五斤，洪州等处；
槐花六千二百零九十四斤，西京等；
黄芦一万七千七十五斤，金、商州；
篮靛二万五千六十七斤，河北、京东；
黄薜七千二百一十四斤，筠、房、金、商州；
炭九十三万九千八百秤；
乌李梅一万二千八百三十七斤半；
林檎片子八千九百三十斤；
杏梅片子一万八千七十三斤；
荔支旧二十万至二十五万颗，见每年承揽□□万颗；
龙眼二十万至三十万颗，见每年承揽三十万颗。
这份清单中的“结揽”一词与“承揽”意思相同，可以互用，皆为承包之意。清单列举的物品共计18种，注明了产地的涉及京东、京西、河北、陕西、江西等路，估计只是市易务承包的原“系百余州供送”的六十余种上供物品中的一部分。从“市易司每年结揽三司住抛买”这句话可知，这些物品原来是三司令各地购买的，现改为每年由市易务承包供应，三司就停止下达购买指令了。虽然我们不能确知这六十余种物资在科买上供的总量中占多大比重，仅从原来涉及的百余州来看，即可肯定其规模不小。因为元丰年间，宋朝共有府州军293处，[16]则百余州至少占了全国的1/3。
承包制，时人多称“买扑”或“扑买”，是宋朝非常流行的一种经营方式，诸如官营工商业、禁榷专卖、商税征收等领域都广泛实行私人承包。[17]但市易务承包上供物资购买显然与其他领域的承包颇有不同。
其一，其他领域的承包都是在政府与私人间直接进行的，例如私人向官府承包盐、酒的销售，承包政府的商税征收，承包矿产开采等，都属于官府把某种官营业务委托给私人经营。市易务乃是官办机构，本身属于政府部门，它承包上供物资的购买，实质是在官府与官府之间形成了委托与承包的关系。也就是从三司手上，把本来委托给地方官府承担的上供物资科买，转变为由市易务承包购买。相应地，其购买经费也划归市易务支配。如熙宁五年（1072）十月，“提举市易司言：‘晋州差衙前押进奉蒲萄，而晋非所出，尽买于太原。欲令在京计置，仍令泽州封桩价钱，听本司移用。’中书拟从其请，上批：‘蒲萄无用，更勿收买’。”[18]假若市易务真的承包了晋州的葡萄上供，晋州的购买经费就封桩于泽州，其支配权转移到市易务名下。
其二，在其他领域，私人从官府承包了某项事务的经营权之后，似乎没有再转包出去的，至少文献中未见此类记载。但市易务从三司承包购买任务之后，却明显地不是亲自从事经营，而是进行二次承包，“从本务召人承揽”，将其包揽的购买任务再转包给应募的商人。不仅上供物资如此，后面谈到的购买沿边军需粮草等亦是如此。
这样，市易务一身二任，既是承包商，又是发包方。而整个承包过程实际上也就分成了两个阶段。第一阶段，先是三司与市易务之间结成委托承包关系，第二阶段才在市易务与商人之间构成委托承包关系。尽管最终结果仍然是私人承担了官营业务，但内部的层次关系却更加复杂化了。
第三，市易务招募商人承包政府消费物资购买，其具体的操作办法也与其他领域的承包制略有不同。其他领域，不管是承包商税，还是承包酒课、盐场、矿场，原则上都要具备个人自愿、有家产抵当或他人担保、确定承包课利数额、确定一定年限等要件。政府购买领域的承包，在这些内容之外较特别的一条是官府通常向承包者预付货款。如前引熙宁初年程博文招募商人承包羊的供应，“以产业抵当，召人保任，官豫给钱，以时日限口数、斤重供羊。”[19]另如《庆元条法事类》载：“诸供官之物，转运司预度出产处，计置价钱，下本州选官体访所产多寡约数，于要便处置场，作料次请钱，比市价量添价和买（物数少不须置场及就出产处者，临时相度），召人中卖。即愿先一年召保请钱认数中卖者听。”[20]可见提前招商、有人作保或财产抵押、确定数额、官府预付货款等，是政府购买领域承包制之通例。从后面的论述看，市易务的做法与此无多大出入。
第四，在自愿竞争的原则下，商人承包政府购买的供货时，其竞标的内容也与其他领域的承包不同。即，如果说在承包税务、酒坊场等场合，竞标者出的承包费越多越易取胜，那么在承包政府购买业务的情况下，竞标者要的承包费越少，也就是从官府获得的购买资金越少就越易取胜。这就是前引程博文招募商人承包羊的供应既能够“裁省冗费凡十之四”，又“人多乐从”、“人甚以为便”的机理所在。市易务通过推行承包制改革科买之弊，如果能够实现“省公私烦费”的改革目标，其奥秘亦无非在于此。
政府购买领域的承包制经营自宋初以来就有，但尚不多见，市易务不仅将之大规模推广开来，使之制度化经常化，而且表现出一系列新特点。虽然市易务的承包购买未必能做到尽“罢诸路上供科买”，但至少部分地取代了诸路上供物资的科买。这在宋朝的政府购买史上是一个重大的制度创新。




[1]此说见王曾瑜先生《王安石变法简论》（载《中国社会科学》1980年第3期）。然王安石在《上五事札子》中说：“陛下即位五年，更张改造者数千百事，而为书具、为法立、而为利者何其多也，就其多而求其法最大、其效最晚、其议论最多者，五事也：一曰和戎、二曰青苗、三曰免役、四曰保甲、五曰市易。今……惟免役也、保甲也、市易也，此三者有大利害焉。得其人而行之则为大利，非其人而行之则为大害；缓而图之则为大利，急而成之则为大害”（《临川文集》卷41）。可见至少就繁难程度而言，市易法似不亚于“三大法”。
[2]详见漆侠先生《王安石变法（增订本）》，河北人民出版社，2001年版，第190—200页。
[3]例如，以往对市易法多关注其官营商业，王曾瑜先生《从市易法看中国古代的官府商业和借贷资本》（载《大陆杂志》第85卷第1期），强调了市易法不但有官营商业的职能，还大量从事官营借贷业。
[4]所谓政府购买，是指政府为满足自身的消费需求以实施统治或提供公共服务，使用财政性资金购买货物或劳务的行为。历史上政府使用财政资金购买商品有两种情况不属于政府购买的范畴，一是以平抑物价、赈济灾荒为目的的平籴（常平），它主要是民生消费；二是官营商业，它为增加财政收入服务，属于赢利性的，而不是消费性的。参见李晓《宋代工商业经济与政府干预研究》第12章，中国青年出版社，2000年版；李晓《宋朝的政府购买制度》，《文史哲》2002年第3期。
[5]如漆侠先生《王安石变法（增订本）》第150-155页，主要谈了与市易法相关联的免行役法对科买之弊的改革；宫泽知之先生《宋代中国の国家と经济》（创文社，1998年版）第1部第2章《北宋の都市市场と国家——市易法》，只是论证了购买政府所需物资是市易法的内容之一；梁庚尧先生的长文《市易法述》（收入其《宋代社会经济史论集》，台湾允晨文化实业股份有限公司，1997年版），只简单谈到了市易司参与的边籴活动等。都没有展开论述。
[6]在研究史上，宫泽知之先生最早注意到了关于市易法的奏文与诏令的区别，并进行了详细的排比分析。见其《宋代中国の国家と经济》第1部第2章《北宋の都市市场と国家——市易法》。
[7]《宋会要辑稿》食货37之15。
[8]《宋会要辑稿》食货55之32，又见《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷231熙宁五年三月丙午，文字稍异。
[9]《白居易集》卷58《论和籴状》。
[10]《长编》卷106天圣六年四月癸未。
[11]《宋会要辑稿》食货37之9。
[12]《包拯集校注》卷4《请罢天下科率》。
[13]《长编》卷106天圣六年四月癸未。
[14]《长编》卷211熙宁三年五月庚戌；《宋会要辑稿》职官21之12。
[15]《宋会要辑稿》食货38之1。
[16]王存等人所上《元丰九域志·表》云：其时“总二十三路，京府四，次府十，州二百四十二，军三十七。”
[17]参见裴汝诚、许沛藻《宋代买扑制度略论》，《中华文史论丛》1984年第1期。
[18]《长编》卷239熙宁五年十月辛丑。
[19]《长编》卷211熙宁三年五月庚戌。
[20]《庆元条法事类》卷48《赋役门二》。