中外宏观调控相关法律制度比较研究(一)
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关键词:宏观调控/改革开放/宏观调控法/法律制度比较
内容提要:改革开放30年来，“宏观调控法律制度”逐步成为“中国模式”的重要组成部分。中国宏观调控的法理基础客观存在于宪法精神以及各个部门法的条文中。德、日、美三国相关法律可以作为比较研究的基本素材。比较法律制度应从“基础变量”和“立法变量”两大方面展开。研究表明，一国宏观调控相关法律的确立在实质上即为行政公权干预私权主体范式的制度确认。三国立法经验在极其严格的条件下，可以部分地为我所鉴。
改革开放30年来，中国社会经济发生了极其深刻的重大转变：经济领域的市场经济体制基本确立，社会领域的和谐社会建设全面展开，政治领域的民主法治进程方兴未艾。在史无前例的转型过程中，中国共产党人治国理政、开拓创新的卓越才能与勇气不仅开创了盛世中华的物质繁荣，更为理论界学术研究提供了新鲜素材：即由开放初期对西方理论的全面学习逐步转向对“中国模式”的研究。
如同“中国模式”的整体争论，“宏观调控”问题也牵涉到极其广泛的内容和领域，本研究则将集中于“宏观调控法律制度”问题展开探讨。这一探讨可以追溯至上世纪学界关于“计划法”的讨论，而以2003—2004年宏观调控中的议论最为激烈，2008年“5.12”汶川地震后，相关金融政策的紧急出台又使得这一争论重新浮出水面。中国宏观调控的法律依据究竟何在？宏观调控立法是否必要？立法的基本模式何去何从？国际化的对比反思会给予一个更加清晰的视角。
一、国外宏观调控相关法律制度述评——以德、日、美为例
（一）德国《经济稳定与增长促进法》[1]述评
1.立法条件
联邦德国1967年制定实施的《经济稳定与增长促进法》（以下简称“《促进法》”）开创了发达市场经济国家政府依法干预经济之先河，为学界研究宏观调控相关法律问题必推之典范。
从历史背景来看，德国法制精细、传统深远，具有成文法和法典化主导制度（谢增毅，2002）。同时，二次大战后的联邦德国始终奉行“社会市场经济”，该制度既背离了曼彻斯特自由主义的放任原则，又避免了计划统治的僵化弊端，通过对市场活动的框架条件的规定，使得个人自由与私有财产等基本权利服从于社会责任。
从现实条件来看，在战后近20年的时间里，联邦德国政府的宏观经济政策均偏向“有限调节的社会市场经济理论”，加之国内外各种有利条件，实现了高达8.6%的飞速增长。然而1966—1967年，联邦德国爆发了战后第一次经济危机，导致了“基督教民主联盟-基督教社会联盟”政府的下台。这一危机直接推动了《促进法》的制定与实施。
2.主要内容
（1）目标与原则
第1条开宗明义地规定了经济政策的总方针：“联邦和各州应该通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡”，并且首次将宏观经济管理四大目标进行了法律表述：“……在市场经济的体制下促使经济持续地、适当地增长，同时保持物价稳定、高度就业和外资平衡”。
第3条即为著名的“一致行动的指导方针”：“发生危机第1条规定的各项目之一的情况时，联邦政府应即制定‘指导方针’，使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的行动（一致行动）以达到第1条规定的目的。”
（2）政策手段
财政政策贯穿于法律全文：第5条规定了联邦财政的预算计划要为可能的经济衰退提供保障，第6条规定超计划支出的批准程序和补助性支出的管理办法，第7条规定“经济协调储备金”的储存与运用，第8条为第6条的实现提供“备用项目”的规定与管理程序，第9条规定财政五年计划与年度计划，第12条就财政补助和税收优惠给予说明，第14条与第16条说明该法对“各州的财政”及“乡镇和县”的适用性，第15条规定了“经济协调储备金”的筹集机制。
关于货币政策的规定仅限于“……对于联邦、各州、乡镇和县以及公共特别财产和县际临时组合在《财政法》和《财政规程》规定的借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金加以限制”（第19条）。第20、21条以近乎苛刻的态度对“贷款的最高限额”以及相应程序给予严格规范。第22条针对资本市场的具体情况，规定“国家信贷特别小组”制定“时间计划”的任务，并强调了财政部与联邦银行的协同义务。
（3）组织与程序
第2条规定了“年度经济报告”制度，要求“联邦政府在每年1月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告”，并详细阐明了报告中应该包括的具体内容。第18条规定了“国家经济平衡发展委员会”的设立、组成、议事规定等方面的内容。
（4）法律责任
第26—32条分别就修改有关法律和施行时间给予规定，但是并没有给出一个具有可操作性的问责机制。
3.基本特征
（1）法律条文精炼、注重行政程序。《促进法》全文仅32条，不仅显示了立法技术的精妙，也印证了我们关于宏观调控法“窄口径”的判断。全文除有关贷款限额部分外，基本均为程序性限制，直接涉及行政程序的条款共11条，近三分之一篇幅，凸显了程序至上的法治理念。
（2）设立专门协调机构、各级政府职责明确。由已有制度和《促进法》的共同确认与规范，“国家经济平衡发展委员会”与“专家委员会”成为德国政府应对经济波动的有力工具。与此同时，联邦政府内部、州县政府之间的权责利关系非常明确，有利于法律的具体实施操作。
（3）“一致行动的指导方针”、“责任平等原则”。作为《促进法》的核心原则，“一致行动的指导方针”强调了面对经济波动或危机的整体利益，有效地化解了联邦制与市场经济产生的“利益冲突”问题。“责任平等原则”为可能的政府“行政问责”提供了裁决依据，并充分考虑了地方政府“不平等”的例外。
（4）综合运用多种干预手段、注重有计划性的财政与货币政策。《促进法》高度重视政府行政计划的作用，不仅规定了年度计划的政府责任，而且进一步细化了财政五年计划、年度计划的相关内容。考虑到政府财权的直接有效性，法案中关于财政政策的内容明显多于货币政策，但仍然赋予政府应对波动或危机过程中较大的自由裁量权。
（二）日本《国民生活安定紧急措施法》[2]述评
1.立法条件
日本“生活二法”之一的《国民生活安定紧急措施法》（以下简称“《紧急措施法》”）出台的基本背景为：一方面，1970年代日本政治进入“多党化”时代，自民党受到在野党和广大民众的压力日益增大，尤其是时任首相的田中角荣推行的“日本列岛改造计划”导致了严重的通货膨胀和政治危机；另一方面，1973年爆发的全球性石油危机对资源贫乏的日本造成了沉重打击，日本政府在短短两个月时间内先后采取降低石油关税、设立石油紧急对策推进总部、中东外交斡旋等一系列手段应对危机，并于同年12月22日制定了《紧急措施法》。
2.主要内容
（1）目标与原则
第一条首先明确了立法目的：“……是为应付物价上涨等我国经济上的异常事态，制定紧急措施，调整与国民生活关系密切的物资和国民经济上的重要物资的价格和供求关系，以求确保国民生活的稳定和国民经济的顺利发展。”
第二条规定了政府必须遵循的两大原则：一是“……务须致力于优先确保在国民的日常生活上不可缺少的物资的供应，同时力求保持物价稳定”，二是“……对与国民生活有密切关系的物资和国民经济上的重要物资，必须致力于向国民提供其生产、进口、流通和库存情况的必要情报。”
（2）“标准价格”
作为《紧急措施法》的核心内容，“标准价格”的基本含义类似于我们熟知的价格管制中设定的“最高限价”。
第三条设定了制定“标准价格”的必要条件：“在物价上涨或者有可能上涨的领域，当与国民生活有密切关联的物资和国民经济上的重要物资的价格明显上涨或者有上涨趋势时……。”
第四条明确规定主管大臣必须及时根据前条规定的“指定物资”指定“标准品种”，并规定“标准价格”。同时着重给出了“标准价格”制定中应当考虑的因素，包括“标准的生产费”、“进口价格或进货价格”、“标准的销售费用和利润”等，并“斟酌交易情况、地区情况……供求情况”，“以及对于国民生活或国民经济带来的影响等等，加以综合权衡而确定”。
第六条针对微观主体对“标准价格”的实施做出了规范，要求“零售业者……必须……将标准价格和指定物资的销售价格标在一般消费者显目的地方”。
（3）“标准价格”之外的价格管制规定
在“标准价格”制度之外，《紧急措施法》又制定了“课征金”、“生产指示”、“进口指示”、“保管指示”、“出售与运输指示”、“设备投资指示”、“分配指示”等配套性制度和措施。
（4）组织与程序
《紧急措施法》中规定的最重要的组织主体是“国民生活安定审议会”（以下简称“审议会”），根据第二十七条之规定，其性质是“总理府的附属机关”。职责有二：一是“……应总理大臣或者有关大臣的咨询，调查审议生活关联物资等的分配或者配售等关于本法运用上的重要事项”；二是“有权向内阁总理大臣或者有关大臣提出关于前款规定事项的建议”。“审议会由内阁总理大臣从有知识、有经验和一般消费者中选任的十五人以下委员组成。”
《紧急状态法》也注重发挥立法机构的监督制约功能，第二十八条规定：“政府应在每年的六月份左右向国会报告一次本法的施行情况”。
（5）法律责任
《紧急状态法》高度重视法律责任对法律执行的效力，第三十四条至第三十七条详细规定了违反法律者所应面对的“罚则”，包括“自由刑”与“货币罚”两类。
3.基本特征
（1）全文篇幅较短、实体与程序并重。与《促进法》相比，《紧急状态法》仍然具备了短小精悍的特征，但是明显增加了实体性内容，例如“标准价格”制定的方法、课征金征收中的滞纳金等，体现了紧急状态立法所必须的要求。
（2）强调紧急措施、注重价格管制。由于该法出自于对紧急状态的防范目的，故条文倾向于运用紧急措施，尤其是通过“标准价格”和七类指示来实现价格管制，形成了与日常国民经济管理截然不同的手段模式。
（3）法律责任明确，注重法的实效性。《紧急状态法》非常注重法律责任的落实，不仅在条文中反复强调主管大臣针对拒绝执行的行为“有权予以公布”，而且单列四条“罚则”明正典刑，其中有关“课征金”的规定最能体现日本对法的实效性的重视。
（三）美国《充分就业和国民经济平衡增长法》[3]述评
1.立法条件
在“凯恩斯主义”政策的指导下，美国于1960年代末1970年代初出现了“滞胀”现象，失业率和通货膨胀率均上升至两位数。在此背景下，美国国会于1978年通过《充分就业和国民经济平衡增长法》（以下简称“《增长法》”）。作为《1946年就业法》的修正和补充，《增长法》再次明确把实现“充分就业”定为政府干预经济的核心目标，并把干预的权限和范围进一步扩大。
2.主要内容
（1）目的与原则
3101节首先阐明了立法的缘由，即“失业”为美国带来了高昂的经济成本和严重的社会问题，立法的直接目的在于实现充分就业、进而保障经济的平衡增长。
3101节继而阐明了基本原则：①综合运用包括财政政策和货币政策在内的多种手段以实现立法目的；②应该制定明确的短期和中期经济目标；③包括总统、国会、美联储理事会在内的权力部门分工协调；④政府干预依然要建立在市场经济与私人产权的效率之上；⑤强调国际收支平衡的重要性。
为实现决策的民主化，3103节规定了一个由企业家、劳工、政府等组成的“国家就业会议”，该会议应于哥伦比亚行政区定期召开，主要议题围绕结构性失业、青年失业、就业激励等。
（2）结构性经济政策与计划
“反就业周期政策”——3112节一方面提出了九项项目实体以支持3111节的“总统政策与计划”；另一方面明确了项目实体实施中必须遵循的“触发机制”，即“……这一机制能够保证计划在失业时期得以贯彻，并在失业适当减少后逐步淡出，同时亦可统一各种有效的手段，以求在经济恢复的同时，协助依照本法制定的计划所救助的个体迅速恢复到常规的私人与公共就业状态中”。
“经济行动的协调一致”——3113节既规定了总统在法律框架内统一协调“联邦、区域、州、地区与私人部门”之间各类经济行动的原则，又提出“总统……一切措施……资金标准受限于各个州和地方政府的财政状况、预算条件……同时应该特别关注这些州和地方的失业率”的实体性要求。