美国三大市政体制的历史成因与内在运行机制(一)

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　　摘　要： 美国三大市政体制，从设立到后来的发展，经历了反复的探索和实践，有很多可资总结与借鉴的经验教训。尤其是城市经理制和兼设CAO的市长暨议会制，较充分地体现了地方政府管理企业化、专业化的趋势以及地方政府行政至上的原则，符合地方政府发展的一般规律。

　　关键词： 美国市政体制； 城市经理制； 市长暨议会制； 城市委员会制

　　美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。它们的发展经历了长期反复的探索和实践，反映了市场经济需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。其发展进程有很多可资总结与借鉴的经验教训。本文拟对美国市政体制的确立和演进情况进行梳理，之后着重分析其内在运行机制，以推动和深化我们对美国地方政府体制与管理的研究，进而为我国的相关研究提供客观而准确的借鉴。
　　
　　一、 三大市政体制的构成与发展情况
　　
　　美国三大市政体制的基本情况如下：
　　市长暨议会制(Mayor - Council Plan)：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。市议会的议员一般为11―13名，均经选举产生。市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(weak- mayor-council plan)两种类型。在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。
　　城市（议会）经理制（City/Council-Manager Plan）：与大企业管理体制――董事会经理制类似。市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。市议会通常由5―9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。作为行政管理专家的城市经理相当于企业的总经理，其名称也假企业总经理的称谓，被形象地称为城市经理（city manager）。有些城市经理制政府也设有市长，从议会成员中选出或由民选产生，多半为城市的礼仪代表。有的部分参与市议会工作，但没有超出其他议员的权力，也无权否决议会法案，
　　委员会制(mission Plan)：立法与行政合一，统一集中在经选举产生的委员会。委员会委员既担负立法职能，又兼任市政府各部门的主管。委员会通常有3至5名成员，后来有的城市增加到7名。市长通常从委员中产生，大部分职责都是礼仪性的，并没有超出其他委员的权力。
　　此外，还有镇民会议(Town Meeting)和镇民代表会议(Rep. Town Meeting)两种形式，但仅限于新英格兰地区部分中小城市，不具有全国性的普遍意义，因此，全国性市政体制，主要有上述三种。
　　美国三大市政体制自确立至今，发展情况有所不同。城市委员会制逐步衰落，城市经理制则长足发展，“强市长型”市长暨议会制取代“弱市长型”成为市长暨议会制的主要形式，并在其基础上演化出了市长暨议会制的亚型――CAO制。目前，美国城市根据各自特点采用不同的市政体制，由所在州颁发城市章程(city charter)授权建立。一般说来，25万人口以上的大城市多采用市长暨议会制；25万以下的中小城市以城市经理制为主；委员会制主要在少数小城市和县政府。就绝对数量而言，采用城市经理制的有3 453个城市，占城市总数的49%，居第一位；其次是市长暨议会制，有3 089个城市，占44%；最后是委员会制，有145个城市，仅占城市总数的2%。〔1〕
　　
　　二、 三大市政体制得以确立的成因
　　
　　在这三种市政体制中，市长暨议会制最先产生，后来在进步运动推动下渐趋完善；城市委员会制和城市经理制则是在进步运动期间产生的全新体制。促成这种现象的原因是多方面的。
　　市长暨议会制的形成可远溯到殖民地时期。当时一般是由总督代表英国皇室或由殖民地领主授予城市特许状，规定市政体制和城市政府的权限，据此所设立的一院制议会，往往集立法、行政、司法于一体，市长、议员和其他主要官员都属议会成员。美国独立后，形成二元制的联邦制政府，各州的权力很大。由于在美国联邦宪法中对于如何设置地方政府未置一词，地方政府的设立的权力就自然而然地归于各州政府名下。各州的具体设置方式五花八门，但基本沿袭殖民时期的做法，立法机构拥有很大权力。进入19世纪以后，由于城市规模扩大和市政服务需求增加，城市行政部门权限有所增强，行政权逐渐从立法机构剥离出来，但受各种政治势力的干扰，这个过程比较缓慢而艰难。这样，到19世纪末以前，美国城市所普遍实行的市政体制大体上可视为松散的市长暨议会制，即后来通称的“弱市长型”市长暨议会制。市政权力偏重于市议会，甚至州议会也往往通过立法的形式干预市政。所以一直到19世纪末，美国市政体制还没有走上正规。这种先天不足的某种体制性缺陷，在19世纪中期以后美国经济起飞、经济机会众多而社会各界无暇顾及市政权力归属时，造成某种权力“真空”，使一些职业政客“城市老板”（City Boss）乘虚而入。这些职业政客利用帮派势力，通过表面上的合法的手段，拉拢移民的选票，通过市议会选举入主市政厅，构成后来改革派称谓的“无形政府”时期。〔2〕在“城市老板”的控制下，19世纪下半期出现了美国历史上最严重的市政腐败，这是引发进步运动的导火索之一。
　　至于如何改革市政府，当时有很好的先例可循。这就是当时在自由竞争的黄金时代崭露头角的大企业。大企业的决胜秘诀之一就是企业管理科学化，进而顺其自然地成为城市政府所应效仿的对象。学术界和相关部门出版大量论着，探讨与宣扬企业化和科学管理思想。而且，地方政府早期毕竟拥有殖民地时期与英国殖民当局抗争、争取自身权益的经历，同时美国革命后在二元制联邦制政府结构下又享有灵活发展的空间，无形中孕育了较强烈的地方自治传统。这样就使后来的市政体制改革有了较充足的理论准备和实践准备，因此，改革虽步履维艰，但最终仍获得成功，不仅对城市老板体制造成根本性的冲击，而且构建出全新的市政体制，成为美国进步运动的一大亮点，在美国市政发展史上写下浓重的一笔。
　　上述这些理论准备和实践经验，在进步运动所提出的地方政府改革纲领都有鲜明的反映，并在后来的三大市政体制中得到程度不同的体现。〔3〕主要表现在：
　　第一，主张城市自治，以排除州立法机构对市政的干预。据此，很多州都制定了城市自治宪章。
　　第二，增加城市行政部门，尤其是市长的权限，以遏制城市老板通过市议会干预市政。这一点，后来在“强市长”制中有充分体现。
　　第三，实行短票选举 和超党派普选，并与州的选举分别进行，以杜绝城市老板通过党派操纵选举和以分赃制、恩赐官职等手段安插其党羽，尽量减少城市政府的政治色彩。
　　第四，起用专门人才治理城市，按企业管理模式进行市政管理，并实行考绩制。这一点在城市经理制政府中得到了淋漓尽致的体现。
　　通过改革，市长暨议会制开始向规范化方向发展，体制性缺陷有了明显的改观，形成以“强市长”为主的市长暨议会制。与此同时，两种全新的市政体制城市委员会制和城市经理制也应运而生，一度出现三大市政体制并立的格局。这样，把美国市政体制确立的历史条件进行分析，可以看出，地方自治传统、二元化联邦体制下各州相对灵活的政策、立法和行政的分权实践为三大市政体制的形成打下了较好的基础；19世纪后期大企业的科学化管理又为其提供了可资效仿的先例；轰轰烈烈遍及全国的进步运动形成的全面改革的大好形势，则提供了一个契机，催生出新的政府体制。这是一个很好的起点。
　　
　　三、 三大市政体制的调整与内在运行机制
　　
　　三大市政体制形成后，只是经历一些局部调整，基本结构再没有大的变化，其中最大、也是最有意义的调整是CAO制的出现。
　　这次重大调整产生于20世纪30年代。当时在旧金山城市出现一场城市章程改革运动，一些人支持继续实行市长暨议会制，另一些人则主张改为城市经理制，最后，该市于1932年设立了CAO办公室作为妥协，由此开创了CAO制的先河。所谓CAO，就是为减轻市长的工作压力，由市长任命一名行政官负责处理城市的日常烦琐的行政事务，这种行政官员地位仅次于市长，因此被称为行政次长（Chief Administrative Officer，简称CAO）。凡拥有行政次长的市长暨议会制全称为“兼设CAO的市长暨议会制”(Strong-Mayor-Council Plan with CAO)，但一般为表述方便起见，在没有特指的情况下，仍通称其为市长暨议会制。
　　“二战”后，CAO制逐渐被更多的城市采用。根据70年代相关统计，30%采用市长暨议会制的城市设有CAO的职位。后来，西部和南部新兴地区以及大都市区的郊区也纷纷采用CAO制，与城市经理制政府的分布相同。1999年，根据J.H.斯瓦拉的统计，全国5万人口以上的实施市长暨议会制的城市中有39%拥有CAO。〔4〕甚至在很多县政府，也设有CAO。〔5〕从此，美国市政体制更趋完善。
　　设立CAO的原因不难理解，如前所述，设立市长暨议会制的往往是大城市。大城市事务错综复杂，集政治、管理职能于一身的市长往往疲于应付，很难找到既是市政管理的专家、又擅长处理政治问题的市长。即使有人同时具备了这两种素质，也可能不情愿竞选和出任市长。更重要的是，市长是选举(elected)产生的城市行政首脑，既要管理城市日常琐屑的事务，又要兼顾市内各选区各层次选民的利益，不可能面面俱到。因此，通过任命方式(appointed)产生一个超脱于选民与党派利益之上的专业人士辅助其处理城市日常琐碎的事务实有必要。
　　CAO职能主要集中在三个方面：第一，在市长认可下聘任除市政各职能部门主管以外的其他各级市政官员；第二，协调并监督市政府各行政部门的工作，提出市政预算并监督预算的执行；第三，向市长提供有关市政管理等方面的专业化、技术性的咨询，其权限低于城市经理制中的市经理。这种CAO只对市长而不对市议会负责，类似于城市经理。在法律程序上，多数城市是通过城市宪章设立CAO，也有城市通过法令和州条例设立CAO职位。CAO的头衔直至目前尚未统一，或称管理总监，或称行政总长。
　　很显然，CAO制实际上是城市经理制的衍生形式。尽管CAO不像城市经理一样拥有行政全权，但在大多数城市，CAO在任命官员、预算等方面的权力还是很大的。正如城市经理的地位随议会成员变化而变化一样，CAO的地位也随着市长的不同而有所变化。有些学者指出，市长与CAO之间比城市经理与市议会之间能够形成更为紧密的工作关系。〔6〕在这种体制下，CAO完全对市长负责。不管是城市经理还是CAO的设立，都说明了专业化管理和专业人才在市政管理中的重要作用，符合市政管理逻辑发展的必然选择。