国防高科技产业政府管理模式的比较研究(一)

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摘要：国防高科技产业是一个特殊行业。必须对其实施国家或政府的管理调控。政府的管理调控在各国国防高科技产业的发展中起到了必不可少的重要作用。理论和实践证明，没有政府的管理调控，国防高科技产业不可能发展起来和发展好。政府对国防高科技产业管理调控的主要内容是发展战略、投资、科研生产、军品采购、军贸，主要手段是政策、法规、规划、标准、监督等。中国涉及国防高科技产业管理的国防军事体制和政府管理体制都与国外不同，在中国这样一个特殊大体制下实施有效的政府管理是一个长期没有解决好的大问题，也因此出现了建国以来国防高科技产业政府管理体制的频繁变动。在现有政府体制和国防体制下，合理地界定政府管理的内容和实施手段，形成具有中国特色的国防高科技产业政府管理模式，从而更好地保证我国国防高科技产业的健康持续发展，具有重要的理论和实际意义。

一、国防高科技产业及国防高科技产业政府管理的基本概念：

1、国防高科技产业的基本概念

什么是国防高科技产业？说法很多。国外多指直接从事武器装备科研生产的一切活动（包括人员、设施、单位等）。国内一般指从事武器装备科研生产活动的主要工业行业及配套行业。国防高科技产业的直接目的是提供武器装备。根据当代武器装备的发展状况，国防高科技产业主要包括兵器高科技产业、军用电子高科技产业、军用航空高科技产业、军用航天与导弹高科技产业、军用船舶高科技产业、军用核高科技产业。国防高科技产业中很大组成部分是军民两用的，专门军用的部分多集中在武器装备的设计和总装集成阶段。

国防高科技产业与国家的政治、经济、军事、科技等关系紧密，在国家事务和国防事务中具有重要的地位。国家的政治制度和军事战略决定了国防高科技产业的发展方向，国家的科技和经济实力决定了国防高科技产业的发展规模和水平。国防高科技产业是国防实力的重要组成部分，凡是有能力、有条件建立国防高科技产业的国家，无一不重视国防高科技产业的建设和发展。

2、国防高科技产业管理及政府管理的基本概念

国防高科技产业提供的产品―武器装备，主要是供国家，具体说是供国内军队使用的，因此它是一种公共产品。第二次世界大战以后，世界上军品贸易盛行，但用户仍然是国家，是军队，无非是他国、是他国的军队了。武器装备的公共产品性质和它的杀伤性，决定了国防高科技产业是一种特殊行业，是一种政府必须对其进行管理调控的行业。国防高科技产业的管理有其与其他行业相同的内容，如企业管理、技术管理、财务管理等，但更有其特殊的管理内容，这些特殊的管理内容主要集中在政府管理模式上，政府对国防高科技产业的管理一般远比对其他行业的管理更重视、更特别。政府对国防高科技产业实施管理的目的主要是既保证对国内提供必要的武器装备，又要保证武器装备的出口不致引起不良的国际影响。政府对国防高科技产业管理的主要内容是制定和实施国防高科技产业的发展战略（包括国防高科技产业的结构、布局、组织等）、对国防高科技产业实施投资扶助、对军品科研生产进行管理（包括规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施、预研和型号研制的管理、国防科研生产经费及资产的管理、军转民的推动、国防科研生产人力资源的管理等）、军品采购管理（包括国内采购政策的制定实施、军品采办的管理等）、军贸管制（包括军品出口、军工技术转让、军工国际合作的管理等）等。政府对国防高科技产业管理调控的主要手段是制定实施政策、法规、规划、标准和进行监督等。

世界国防高科技产业发展的历史实践证明，政府管理调控在各国国防高科技产业的发展中起到了必不可少的重要作用。没有合理的政府的管理调控，国防高科技产业不可能发展起来和发展好。当然也有政府管理调控的失当，造成国防高科技产业发展曲折的事例。

3、世界国防高科技产业及政府管理模式的历史、现状与未来

长期以来，国防科技和国防工业一直是两个概念。一个是专指为国防服务的科学技术，主要是武器装备科研活动；一个是专指为国防服务的工业，主要是武器装备生产活动。近年来，随着国防科技和国防工业的发展，武器装备科研活动和生产活动逐渐融合和一体化，因此国防高科技产业逐步演变成为一个概念。广义地讲，国防工业的历史可以追溯到遥远的工业革命时代，国防科技的历史要更为久远。但现代意义上的国防高科技产业应当是在20世纪第一次世界大战和第二次世界大战期间逐步形成，在第二次世界大战之后得到迅速发展的。随着国防高科技产业的形成和发展，各国政府对国防高科技产业的管理模式也显现了一个不断演变的过程。第二次世界大战以前，政府对国防高科技产业的管理不很突出，主要体现在对军工企业进行军品订货，军工企业根据政府的投入进行武器装备的研制生产。有些国家的政府也出资建立一些军工企业。第二次世界大战以后，政府对国防高科技产业的管理发生了非常大的变化。武器装备技术及管理复杂性的剧增，研制生产周期的不断增长，经费投入的越来越大，军品贸易的迅速盛行，武器装备需求的涨落不定，都迫使政府对国防高科技产业实施更加全面、更加有效的管理。政府对国防高科技产业的管理主要体现在如下方面：政府要从长远出发，制定和实施国防高科技产业的发展战略，包括国防高科技产业的发展目标（结构、规模、水平、布局等），发展步骤、实施的手段等；因为民营企业既没有义务，也没有能力承担建立和维持国防高科技产业的任务，因此，政府要对国防高科技产业实施合理的投资扶持，或是政府出资建立军工科研院所、企业，或是对民营企业军工科研生产所必需的科研生产条件进行一定的投资建设；为保证本国国防高科技产业的稳定发展，政府要制定和实施国内采购政策，要求本国用户（以政府的名义或以军队的名义）必须采购一定量，甚至所有的国产军品；同时，政府对国内采购（采办）的全过程要进行管理监督；由于武器装备是为国家提供的公共产品，政府要对武器装备的科研生产进行宏观引导和实施监督，包括科研生产规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施、预研和型号研制的进行、国防科研生产经费及资产的管理、军转民的引导和推动、国防科研生产人力资源的管理等方面；由于军品贸易的政治、外交和军事上的敏感性，政府要对军贸进行严格管制，包括军品的进出口、军工技术的转让、军工国际合作等方面。在计划经济体制下，政府对国防高科技产业的管理几乎是全方位、各层次的，手段也是多方面的，特别是行政手段突出；在市场经济体制下，政府对国防高科技产业管理调控主要是宏观层次的，主要手段则是制定和实施有关的政策、法规、规划、标准和进行监督等，除非战时，行政手段用的很少。