中国共产党党内监督机构的发展历程及其启示(一)
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摘要：党规党法是加强党的自身建设、保持和发展党的先进性、增强党的凝聚力和战斗力的制度保证，对全党具有权威性和约束力。维护党规党法的尊严，需要强有力的党内专门机构。设立党内专门监督机构并加强其建设，使之能够对党的各级组织和领导及其工作进行有效的监督和经常性的检查，是维护党规党法尊严的客观需要和组织保证，是落实党要管党、从严治党的重要举措。党内监督机构经历了一个产生、变化、一度撤销、恢复与发展的过程。党内监督机构在实践中不断调整的实践表明：党内监督机构的建立与健全是顺利实施党内权力监督，保持和发展党的先进性的重要环节；党内监督机构的发展变化与党的政治路线紧密相连。考察党内监督机构的发展变化，有助于在新形势下进一步把握党内监督规律，加强党内监督机构的建设，做好党内监督工作。
关键词：中国共产党；监督机构；历史沿革；启示
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。以党章为核心的党内各项规章制度即党规党法是加强党的自身建设，保持和发展党的先进性，增强党的凝聚力和战斗力的制度保证，对全党具有权威性和约束力。维护党规党法的尊严，需要强有力的党内专门机构。设立党内专门监督机构并加强其建设，使之能够对党的各级组织和各级领导及其工作进行有效的监督和经常性的检查，是维护党规党法尊严的客观需要和组织保证，是落实党要管党、从严治党的重要举措。党内监督机构经历了一个产生、变化、一度撤销、恢复与发展的过程。党内监督机构在实践中不断调整的实践表明；党内监督机构的建立与健全是顺利实施党内权力监督，保持和发展党的先进性的重要环节；党内监督机构的发展变化与党的政治路线紧密相连。考察党内监督机构的发展变化，有助于进一步把握党内监督规律，加强党内监督机构的建设，做好党内监督工作。
本文以中国共产党党内监督权的实施为中心，以党内监督机构的产生、变化、撤销、恢复与发展为线索，分四个阶段考察党在各个时期党内监督机构的发展变化，阐述党内监督权在不同时期的实施情况，并试图从中得出一些有益启示。
一
中国共产党自成立之日起，就高度重视党内监督工作。从党的一大制定的第一个党纲，到以后每次代表大会通过的党的章程，无一例外地都对党的纪律都作了明确的规定。第一个党纲中共有十五条规定，其中直接涉及监督的就有两条：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”
党在创立初期就表现出来的这种对自身行为进行严格监督的高度自觉性，为以后党内监督工作的开展提供了重要条件。在其后的二大、三大、四大通过的党章或党章修正案中，都有关于党内监督的相关表述。但由于党尚处在初创时期，直到中共五大前夕，党内并没有设置专门的监督机构，党内监督权一直由中央及地方各级执行委员会直接行使。
随着国共和国民革命的兴起，中国共产党的组织规模空前扩大，党员人数迅速增多，政治上也成为一个“半公开半政府党”。但随之而来的是党内开始出现贪污腐化等不良现象。为克服党内不良现象，中共中央在1926年8月4日颁布了第一份专门反对腐败的文件《中央扩大会议通告――坚决清洗贪污腐化分子》，并开始考虑成立专门的党内监督机构。
党的专门监督机构的真正创立是中共五大。这次大会决定在中央和省设立监察委员会，选举产生了中央监察委员会，并以党章修正案的形式对中央及省一级监察委员的产生、监察委员会的职权范围以及与党委会的关系等作了明确规定。具体说来，在1926年6月1日中共中央政治局会议上通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，把“监察委员会”作为章程的专门一章列出。《决案》的六十一条、六十二条规定：“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”“中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任。”中央及地方各级监察委员会的设立，使党纪党法的权威有了相应机构作保证。《决案》的六十三条、六十四条还阐述了监察委员会的职权范围以及与党委会基本平行的关系：“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”这些规定既坚持了党的集中统一领导，又有效地维护了党内专门监督机关的权威，充分显示了中国共产党对党内监督认识的深刻性、完整性与科学性，也表明年幼的中国共产党已清楚地意识到要想革命成功，就必须加强党的自身建设，以权力制约权力，以监督来制约、制衡党内权力，以保证党内权利的正确行使。《中国共产党第三次修正章程决案》对“监察委员会”的四条规定，完整、准确地表述了监察委员会成立的目的、选举办法、权力范围、领导体制及监察委员会与同级党委的关系。
中共五大的召开和《中国共产党第三次修正章程决案》的通过，标志着中国共产党初步确立了一套以中央及省监察委员会(简称两委)之间基本平行、互相制约，党内专门监督机构比较独立、完整地行使监督权的党内监督模式。尽管由于大革命的失败，中共五大确立的党内监督机构和党内监督模式未能立即、全面地实施，但却全面奠定了中国共产党党内监督的基础，在党的建设史上具有重要地位和作用。
二
大革命失败后，面对空前艰难的政治局势，中共中央于1927年底发布了第26号通告。通告指出：由于党已全面转入地下秘密工作，各地党部有监察委员会的很少，中央监察委员会委员分散在各地，加上委员会的主要领导和委员或牺牲或受到处分，不能真正行使其职权，因而认为“监察委员会似已成为不必要的组织”。基于这些考虑，加上受联共(布)建党模式的影响，在莫斯科召开的中共六大通过的党章将五大章程中的“监察委员会”部分全部删掉，大会撤销了党内监察委员会这一机构，代之以审查委员会。与监察委员会相比，审查委员会虽然也是由党的全国大会、省县市代表大会产生，权力来源仍然与党委相对平行，但职能规定却大大缩小，其权限仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”等较为具体的事务。而党内监督权的重要内容――纪律监督权，实际上由各级党委会所掌握，而缺乏由专门机构执行党的纪律监督权的规定。同时，党章又作出“关于违犯纪律的问题，由党员大会或各级党部审定之。各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力”的规定。但这里所讲的“特别委员会”仅仅是处理党员违纪行为的预审机构，在党的委员会中选举产生，并可以由担任实职的党的委员来兼任，其权限仅仅是对违纪党员进行调查。可以看出，党的六大设立的审查委员会虽然还保留着“两委基本平行”的形式，与五大设立的监察委员会相比，其内容已经发生了实质性的变化。
中央审查委员会于1928年12月1日正式成立，但由于其职能范围过于狭窄，因而很难在党内政治生活中发挥应有的作用。“特别委员会”也由于其非常设机构的性质，其作用也不能得到很好的发挥。鉴于此，中央在1933年9月17日发布通告，指出：为防止党内有违反党章、破坏党纪、不遵守党的决议及官僚腐化等情况发生，特设立中央党务委员会，各省县成立省县监察委员会。其职责是：“维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查党内违反党的总路线的各种不正确的倾向[官僚]主义及腐化现象，并与之作无情的斗争。”通告还规定：“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议必须报告中央批准执行，省县监察委员会关于组织和党员个人处分之决议之权属于同级委员会。”显然，中央党务委员会和省县监察委员会这一机构拥有较为广泛的权力，但它的权力来源并不是中央和各级党的代表大会，只是党委下属的一个工作部门，在党委的领导下开展工作。根据这一决议，中央苏区各省县在1933年底都成立了党的监察委员会。中共六届五中全会又选举产生了中央党务委员会。中央党务委员会和各级监察委员会职权的行使，在党内政治生活中发挥着重要的作用。与此同时，审查委员会的作用更为弱化。随着时间的推移，各级党务(监察)委员会逐渐在党委会的领导下统一行使党内监督权。这样，在实践中党委通过专门监督机构行使党内监督权的机制逐渐形成。
1945年，中共七大在延安召开。这次以团结的大会、胜利的大会而载入史册的会议，在党内专门监督机构的建设史上也具有非常重要的地位。大会修改了党章，恢复了五大党章中党的“监察机关”的规定，但其内容已做了较大的变动。与五大的党章相比，七大通过的党章将监察委员会的产生方式改为：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员，由各地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之”。将监察机关的领导体制改为：“党的监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”还进一步规定了监察委员会的任务和职权：“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”由此可见，党的监察委员会在党委的领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权，这一在实践中逐渐形成的有关党内专门监督机构行使党内监督权的工作模式，在中共七大上被正式确定下来。这一模式一直延续到新中国成立后相当长的一段时间，对于党的建设发挥了重要作用。
三
1949年新中国成立后，中国共产党由带领人民为夺取政权而奋斗的党转变为在全国范围内执政的党。在党的工作环境和任务发生巨大变化的情况下，加强党内权力的监督显得更为重要。为确保党内监督权的落实。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，各中央局和省市开始建立纪律检查机构。全国县以上的各级纪律检查机构也在1952年11月以前全部建立。1955年召开党的全国代表大会，会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。监察委员会的职责是：“加强对各级党组织和党员干部在执行党的路线、政策的监督工作，特别是要注意加强对中央各部门(各党组)和各省(市)的高级干部的监督工作，主要是监督他们是否有违反党的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。”监察委员会的成立，表明党内专门监督机构职权扩大、地位提高。依靠专门纪律检查和监督机关，党在执政初期的七年中，共查处各类违纪案件30多万件。
中共八大进一步巩固、强化了七大形成的党内监督的模式，并将七大规定的监察机构在本级党委的“指导下”进行工作，修改为在本级党委的“领导下”工作。这样，党内监督机构开始出现“双重领导”，即既受上级监察机关领导，也同时受本级党委领导的工作模式。八大党章还对监察委员会成立的目的、选举办法、工作任务、领导关系等方面做了更具体、更明确的规定，并要求从中央到地方县以上的党委都要设立监察委员会。
在1962年召开的中共八届十中全会上，通过了《关于加强党的监察机关的决定》。《决定》从组织和制度方面对各级监察机关的建设做了新的规定：(1)扩大各级监察委员会的名额，监察委员会的委员和候补委员应多数是专职的，中央和地方的各级监察委员会的办事机构应予以加强。(2)中央监察委员会的委员和候补委员，列席中央委员会的全体会议；地方各级监察委员会的委员和候补委员，列席同级地方党委会的全体会议。(3)党的各级监察委员会要加强对同级国家机关的党员的监督。中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门。监察组的成员，由相当于国务院部长、司局长一级的干部担任。监察组由中央监察委员会直接领导。(4)地方各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委、上级监察委员会直到中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为。据此，中央、省市监察委员会向国务院、省市人民政府各个部门派驻了监察组或监察员。《决定》反映了中国共产党对党内监督体制的新探索和执政党建设的新实践，但这些探索和实践不久就因“文化大革命”的爆发而停止。
“文化大革命”期间，党的纪检或监察机关被撤销，党内监督工作陷于停顿。在这期间召开的党的九大和十大这两次代表大会所通过的党纲中，充满了“左”倾色彩，有关党内监督的条款一律被取消。由于权力监督的消亡，权力被滥用，出现个人专断、以言代法、严重践踏党纪国法等极端行为，给党的事业造成严重损失。
四
“文革”结束后，党内监督机构开始恢复。1977年党的十一大决定恢复中断了十一年的中央和各级纪律检查委员会。十一大通过的党章第十三条规定：“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会，各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下，加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争。”尽管这些规定比较笼统，但表明党内监督工作开始拨乱反正，重新回到加强党内权力监督、从严治党的轨道上来。1978年12月18―22日举行的党的十一届三中全会，选举产生了中央纪律检查委员会。随后，全国县以上各级党委都建立了纪律检查委员，中央、省市纪律检查委员会向国务院、省市人民政府各个部门派驻了纪检组。