浅议教育督导的法律行为(一)
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《中华人民共和国义务教育法实施细则》第三十五条规定:“县级以上各级人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度。”这个制度，就是教育督导制度。《实施细则》是根据《又义务教育法》第十七条的规定制定，经国务院批准施行的。这是我国现行教育督导制度的确立、各级教育督导机构的组建、教育督导性质及其规范的法律依据。教育督导，是政府管理教育的活动，是教育管理行为。按照法定的职权和程序进行执法督导，使督导者与被督导者之间，形成一定的法律关系。这种关系，使教育督导具有法律行为。
一、“政府行为”是教育督导法律行为的必要前提
《教育督导暂行规定》明确规定，我国现行教育督导的对象，不仅包括下级教育行政部门和学校，而且包括“下级人民政府的教育工作”，并把它列为对象之首。这是中外教育普导史上不曾有过的。教育督导对象的扩大，顺应了现代教育社会化的总趋势;更主要的是满足了对基础教育实行“地方负责，分级管理”，转变政府职能，加强对教育的宏观管理的要求。它深化了教育督导行为的内涵。正如邹时炎同志所说的:“是从我国实际出发，教育督导任务上的一大特色。”这个特色，是我国现行教育体制决定的。我国基础教育休制是在国务院领导下，逐步推行和完善管理地方化，既要求国家加强中央的统一领导，又斟求充分调动地方的积极性，使各级人民政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理，即依照有关教育的方针、政策和法规，因地制宜地制定基础教育发展规划和地方法规，并组织实施，其中包括教育督导制度的建立和实施。从上而下地开展教育督导，是加强政府对教育工作的领导的一部分，是保证现行教育体制正常运转的需要。这是教育督导最基本的管理行为。对下级人民政府的教育工作进行督导，是更高层次的教育管理行方。
教育督导，作为政府管理教育工作的组成部分，强调对下级政府的教育工作进行监督检查一一“督政”。“督学”，在一定意义上是为了验证政府教育工件。之所以突出教育督导的政府职能行为，其目的就是保证国家教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。教育督导的政府行为，从中央看，国家教育督导团根据国务院的有关规定，行使教育督导职权，无疑这是政府(国家)职能行为;从地方看，由县级以上人民政府的教育督导机构行使教育督导权，当然也属政府职能行为。各级教育督导机构的职责能否展行，政府行为能否实现，关键是权力的来源。如果权力来源含糊不清，或仅仅来自教育行政部门，那么，机构就不能到位，工作就不能到位，职责与权力就不能相匹配，“政府行为”也就成了一句空话。景德镇市108吐年在市教育局设置“督学堂”，在一段时间里，不但工作没能开展，连人员也无法落实，机构成为虚设。后来虽调集了专人，因职权不相匹配，工作也只限于直属学校，更不要说“督政气。”兜年9月，中共景德镇市委常委会议决定:“成立景德镇市教育督导室，为副县级行政视构，由市教育局代管”。市人民政府随即宣布:“市教鹃导室是由政府授权，代表政府执行教育督导的行政机构竺，并任命了“市督学”，由市人民政府颁发了《督学调》。这就具体落实了教育督导机构的性质、隶属关系和权力来源，使教育督导的政府行为得以进一步明确和加强。
二、“执法监督”是教育督导法律行为的主要内洒
教育督导要“保证有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行，。教育方针是党私国家为实现一定的教育目标所规定的指针。教育政策是实现教育方针的行动准则。教育法规是教育方针、政策的具体化、条文化，它包括教育法律、法令、条例、规定、决议等，它是国家立法机构和拥有一定立法权的行政机构，依据一定的立法程序制定或认可的教育方面的规范性法律文件。教育法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。
柳斌同志最近指出:“完善教育体系;严格执法，依法实施教育工作;建立和完善教育的执法监督系统，这是依法洽教的三个要素。，，这里明确了教育督导不只是‘般的教育管理或教育行政，而是依法治教的重要一环，是对督导对象执法监督。任何一项法规的实施，它对社会的约束力，不仅靠法律条文本身的科学性和完善程度，还耍有一套执法监督的有效机制，其中一个重要方面，就是建立起高质量的、有权威的执法监督机构。教育督导机构就是这种机构，它代表本级人民政府监督执法，实施教育行政管理的法制化。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，创立我国自己的教育督导制度，增强对教育事业的宏观调节能力，加强检查执法监督是必不可少的。教育行政部门，必须从教育管理的决策、执行和监督反馈杯一肩挑”的老格局中走出来，以适应法制新形势。我国教育法制建设，随着《义务教育法》的颁布实施和各种教育法规的相继出合，教育事业发展，特别是基础教育事业的发展逐步走上法制化轨道。这种法制化的实际，对教育行政管理提出了更高的要求，即对教育行政管理要真正形成一个功能齐全，结构完整的系统:决策、执行和监督、反馈系统。这个系统，要求教育行政部门与教育督导部门分工并各负其责。下级政府的教育工作，有的问题不是教育行政部门所能解决的，如教育的战略地位的落实，教育经费的筹措，教师合法权益的不受侵犯，办学条件的改善，育人环境的净化，扫除青壮年文盲的任务的完成等，必须在政府一级设立教育督导机构，依法督导才能解决。