对全面提升财政审计工作质量的思考(一)

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《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(以下简称规划)，全面阐述了今后审计工作的目标。规划指出,今后的财政审计就是要突出“一个重点”、实现“两个转变”，形成“两个拳头”。作为审计署的派驻地方审计机关的特派办，如何把握规划实质, 转换角色，全面提高财政审计质量有十分重要的现实意义。
一、把握五年规划的精神实质，充分认识财政审计出现的新问题。
（一）要充分认识经济发展与公共财政体制滞后的矛盾。改革开放的二十年来,我国经历了计划经济、有计划的商品经济到市场经济体制的过程,财政体制发生了较大变化,为改革开放和社会主义事业提供了坚强的财力支持。随着市场经济的进一步深入，特别是我国加入世贸组织，我国财政体制与市场经济的客观要求尚有距离，体制缺陷初显端倪。财政改革长时间主要集中在收入分配领域，财政支出改革管理方面的改革以显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式和管理手段在很多方面得以延续下来。财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端依然存在。财政体制是财政审计的重要载体，它的存在和完善程度在很大程度上将制约财政审计的作用，同时，会对审计工作带来一定的困难。从财政审计的发展过程看，我们从初期的以审计条例为依据的“上审下”发展到以审计法为根本依据的“同级审”并兼顾“上审下”,但问题依然不少,需要认真研究.
（二）财政审计制度存在一定缺陷。目前，我国建立了与我们的国情适应的审计模式,主要表现为：一是有利于审计工作贴近政府出台的改革措施和工作重心，围绕经济工作中心，服务大局。二是时效性比较强。三是有利于各级人大支持和监督审计工作。四是可以使地方审计机关与上级审计机关进行业务交流和指导，使资源共享。但是，目前审计工作存在的问题也不容忽视。一是审计工作容易受政府领导的影响和左右。二是中央审计力量不足，财政审计的范围覆盖面小。因此，调整和整合审计资源、加强地方特派办的力量是解决这个问题的当务之急。三是财政部门对审计工作的认识和配合不理想,不可避免的与审计工作存在一定范围的矛盾。同时，由于受审计力量及时间的限制，审计以往偏重于资金的静态审计,对财税部门的内控制度不能进行全面的符合性测试，审计工作处于就查帐而论事。五是人大监督与审计监督需要进一步进行新的尝试。
（三）财政法律法规和审计处理法规存在缺陷，制约财政审计向纵深化发展。在实际工作中,往往出现一些审计事项和现行法规的碰撞或是似而非的问题。究其原因是法律法规的非透明性和不配套性造成的。以财政法规为例,《预算法》应该是财政部门的“根本大法”,是指导财政工作的灵魂,也是审计的主要法律依据。但是,国家同时以法律、条规的形式,对一些支出项目如农业、教育、科技、计生、文化宣传等项目要求必须保持一定的增长数量和增长水平。这些措施起到了一定作用,但也在较大程度上使财政资金被肢解后或瓜分,如果财政内部管理较乱,会使《预算法》的法律效果软化。另外,从《预算法》及实施条例,还带有明显的计划经济的烙印,不能充分反映公共财政的需要,有许多不完善的地方。例如,《预算法》强调的主体是政府或中央部门，对财政部门的程序和具体的法律责任没有进行详细的规定,这在很大程度上制约了财政审计，特别是在定性处理上出现较大的困难.
《审计法》对财政审计而言，其中一个重要的标志就是审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其财政收支审计工作报告。随着审计环境的变化，审计法法理还存在一些疏漏和不足。一是审计立法中关于审计权限的规定不全面。二是没有充分体现和考虑全球经济和科技的发展趋势对审计工作的挑战。电子财政数据和资料的提供和索取成为一个争议,《审计法》没有涉及被审计单位对审计部门留有电子接口，使审计人员在进行电子测试时遇到技术困难。三是对通报、公布审计结果的权限较为狭窄，使审计监督和舆论监督没有很好的结合。四是对审计机关参与制定经济法律法规的制定权不明确，特别是在财政经济法律法规的参与、制定、修改和废止方面，审计机关的参与权、建议权和制定权没有体现，这在很大程度上制约和束缚了财政审计工作。
二、贯彻五年规划，全面提升财政审计工作质量
综观我国财政的发展趋势，就是要建立适应社会主义市场经济的发展的公共财政框架。在这个过程中，调整和优化财政支出是建立公共财政的一项重要内容。从我国财政发展情况看，财政支出结构严重滞后于经济的发展。其主要表现：一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存；二是国家包揽过多，财政不堪重负；三是支出“缺位”矛盾相当突出；四是财政供养人员日益加重；五是财政支出结构性差异十分突出；六是财政管理和控制机制尚未健全。因此，我国公共财政支出必须进行战略性调整，其核心就是解决财政支出“越位”和“缺位”的矛盾，建立起一个支出合理、内部结构有保有压、支出范围有效规范、管理符合现代市场经济要求的支出运行机制。按照《规划》要求，财政审计要实现“两个转变”,正是在全面审视了中国财政改革目标和总结了20年财政审计的经验后提出的富有针对性的工作目标。要实现和完成这个目标，审计机关重点应搞好以下工作：