西部大开发中的中央财政转移支付政策研究(一)

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摘　要:西部大开发战略实施以来,中央财政转移支付对西部地区经济的发展发挥了重要的作用,但目前也暴露出不少问题需要进一步完善。文中从财政转移支付在均衡地区财力的必要性谈起,通过分析西部大开发中财政转移支付的现状,指出了实践中存在的主要问题,并尝试性地提出了解决问题的对策建议。

关键词:西部大开发; 财政转移支付; 税收返还

西部大开发战略提出于1999 年6 月,而它真正发展于2000 年。西部地区在7 年间发生了巨大的变化,取得了可喜的成就。本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象,探询转移支付在西部经济发展中的作用。

一、西部大开发中转移支付的必要性

(一) 解决各级政府间财力纵向不平衡,是实行转移支付制度的重要原因

税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部分收入。在分税制改革之初的1994 年,中央财政自给能力达166 %,2000 年中央财政经历改革后最艰难的时期,自给比例降到127 % ,此后,中央财力得到了稳定增长,2004 年的184 %是改革以来的最高水平。与之相伴,地方财力自给水平稳定在较底的水平,始终徘徊在50 %、60 %的水平,2004 年地方财政自给能力仅为59 %。由此可见,地方财力的收不抵支现象只能依赖于中央较为充裕的财力支持。

(二) 解决地方政府间财力横向不均衡,是转移支付的另一个原因

地区之间的财政收入依据地区经济发展水平的差异表现出了多个层次,支出也存在很大的不同。中央的财政转移支付在地区之间的分配也存在较大区别。以2004 年为例来说明。中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724 元,在西部的12省市区中,广西只有621 元,四川为619 元,贵州恰为724 元,可见西部部分地区的补助还处于较低水平。而当年上海市的人均财政补助高达2 257 元,浙江省也达到了773 元。此外,图1 还告诉我们东、中、西省市地区之间在人均财政收入和支出上存在巨大差异,地区之间东多西少的局面明显。这与西部大开发战略的实施初衷显然不符,财政转移补助支出协调区域经济发展的政策目标难以实现。

二、西部大开发中转移支付的现状

现行的转移支付制度源于1994 年的分税制改革。当前,中央财政对地方的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。随着中央财力的不断增强,中央对地方转移支付不断增加,并且这一增加的趋势依旧十分明确。2005 年中央对地方转移支付达到7 330 亿元,相当于1994 年497 亿元的14. 7 倍年均增长27. 7 %。西部大开发政策出台以来,中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模。依据转移支付的不同形式可以总结如下:

(一) 税收返还和原体制补助

中央财政对地方的税收返还数额,以1993 年为基期年核定;当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994 年以后,税收返还额在基期年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1 ∶0. 3 系数确定。2004 年中央对地方税收返还及原体制补助4 379. 1 亿元,其中西部地区占20 % , 中部地区占23 % , 东部地区占57 %。2005 年中央对地方的税收返还和体制性补助也达到4 143. 71 亿元。

(二) 专项补助

专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式,影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素:一是人员支出因素;二是经济发展因素;三是社会发展因素;四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”,诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应,一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2004 年中央专项补助为3 423. 2 亿元,其中东、中、西依次所占比例为14 %、52 %、34 %。

(三) 财力性转移支付

财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2005 年中央财力性转移支付达到3 812. 72亿元,比2004 年增长46. 4 % ,其中用于中西部地区的比例高达90 %以上。它的具体形式多种多样,此处着重谈到两种形式:

1. 一般性转移支付

1995 年中央财政开始对财力薄弱地区实施过渡时期转移支付办法, 2002 年过渡时期转移支付改名为一般性转移支付。就全国而言,从1995 年的21 亿元增加到2004 年745 亿元;就西部而言,中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加,从2000年的53 亿元增加到2004 年的369. 94亿元。

2. 民族地区转移支付

为配合西部大开发战略,支持民族地区发展,从2000 年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。众所周知,西部地区很多地方本身便是民族地区的聚集地,因此,一直以来西部广大民族地区得到了中央财政的大力支持。民族地区专项转移支付资金不断增加,2000 年25. 5 亿元,2001 年33 亿元,2002 年39 亿元,2003 年55 亿元,2004 年达76. 9亿元。

此外,还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式,也在地区财力均衡上发挥着重要作用。

三、西部大开发中转移支付的问题

财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了积极作用,但在将西部地区开发推向深入的进程中也暴露出了一些问题,由于支付方式不规范等问题的存在,当前对西部地区的转移支付力度略显不够。主要表现在以下四个方面:

(一) 财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一

分税制改革以来,中央政府和地方政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾,转轨时期西部地区庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。随着地方经济的发展,地方政府管理经济活动的职责大大增加了,直接后果就是行政费用的支出增加。但自20 世纪90 年代以来,分税制改革等一系列政策的实行几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。地方对中央转移支付的依赖程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。1994 - 2005年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12. 7 %提高到29. 3 %。其中西部地区更是由12. 5 %提高到51. 1 %,2005 年以来依赖程度较高的省份是青海、西藏、宁夏、甘肃、新疆,而他们恰好又都是西部的省份。

此外,当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式,略显单一。随着经济的发展,均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本,且这一支出有着较为明显的刚性特点,这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实,西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面,还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式,某种程度上它的运行状况相当良好。