全球行政改革浪潮与中国行政现代化――从官僚制的角度思考(一)
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内容提要：近年来，西方行政改革思潮对国内理论界影响颇大。本文通过组织结构、管理方式、组织文化三层面的分析指出，西方行政改革中广泛存在的对现代官僚制的批判言过其实，官僚制依然是现代性的重要标志。中国行政由于传统的惯性及其他历史性因素，总体上仍处于官僚化不足阶段，因而这时最重要的任务不是别的，而是在适宜的范围内，建构现代型的官僚制。
关键词：行政改革、现代官僚制、中国、世袭官僚制、行政现代化
七十年代以来，世界上多数国家的政府--无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。" 改革"成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。而兴起于八十年代的行政改革风潮由于发端于英美等先进国家而备受世人瞩目。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（ Reinventing Government ）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（ OECD, 1987 ）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。一般说来，发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。
在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式--官僚制（在行政学领域，科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显）受到前所未有的激烈批评。现代官僚制是以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，马克斯・韦伯（Max Weber）强调："……纯粹的官僚体制的行政管理从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。"并且"在所有的领域里，'现代的'团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的：例如，它的产生就是现代西方国家的胚胎。"[1]不过，越来越多的人似乎不以为然，他们指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，象个呆头呆脑挺立着的大烟囱。 美国组织理论家沃伦・本尼斯（Warren Bennis）在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说："（从60年代开始算起的） 20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。" [2]
中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。但是，中国的处境颇为特殊：一方面，作为长期实行计划经济的社会主义国家，国家之于社会，公共之于私域，政府之于市场，都需在新的理论视野中重勘界域；另一方面，作为发展中国家，在全球化趋势高歌猛进的壮阔图景中，无法释怀"赶超"的战略目标，因而世界先进国家的一举一动皆成为关切的内容，借鉴欧美行政改革之最新举措遂成为理论界的时髦话题。两方面的压力加在转型时期的中国身上，对于社会的改革与发展进程，毕竟极为艰难与沉重。计划向市场的过渡与传统向现代的转型，本是两组不同的历程，却由于历史原因纠集在一起，发生错综复杂的关系。而更为复杂的是，当大多数发展中国家拼命地把自己的国家从传统落后的农业社会拖入梦寐以求的工业社会的门槛时，却又发现，发达国家已在信息社会的新空间筹划谋取优势与霸权的格局，于是所谓的"现代化"便增添了向更高一级信息社会过渡的涵义。于是我们必须思考，发达国家为适应新的社会--贝尔称之为"后工业社会" --而进行的行政改革对于我们这样一个尚在工业化的道路上负重前行的国家到底有多大的启示作用。从表面上看--无论时间，还是内容（如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等），中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至是彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需结合中外两个向度进行反思。
发达国家行政改革的考察：官僚制走向末日了吗？
梳理西方行政改革的脉络，各国在具体措施上各有千秋，但归纳起来，内在相通之处不难觉察：
一、精简组织与人事。二、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织减少了中间层次，扩大了管理幅度，压平了组织结构。三、分散权力：传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代。四、营造"顾客导向"的行政文化：把市场经营的理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。五、以民营化策略提高政府资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT 、公营事业民营化进行大型的公共服务。六、实行绩效管理。为了确保有限的资源用在政策所规划的方向，发挥预期的功效，各国政府改革的重点之一便集中于所谓的绩效管理 --制定组织的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，最终检验评估结果。
简言之，西方政府改革所努力实现的行政新范式以组织结构企业化，权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为特征。
改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为正如本尼斯如言，组织的"内环境"与"外环境"发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在后工业社会越益受到人们的重视；其二，科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加速，照章办事，循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对变革具有被动接受之特性的官僚制承受来自国内外各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观--建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此现代的科层组织在"内适应"与"外适应"上均出现了足以致命的症状。[3]
但是，类似的批判在很多方面似乎似是而非。韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种"理想型（Ideal typus）"，作为理想型的官僚制是组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合。
从组织结构上看，由于金字塔式的严密层级是官僚制最为表象的特征，因而也最易遭致抨击。层级是一个性质概念，而非数量概念，对层级过多的非议不引致对层级的根本否定，扩大管理幅度，压缩层级是寻求合理数量范围的必要手段，与取消层级是两回事。另一方面，在许多组织中兴起的工作小组、特别委员会、项目小组等构成的网络化模式从宏观上依然处于科层制的框架内，并且一般在小规模的组织中才可能有效，因而要以这种模式取代更为普遍的官僚制，未必有现实的可能性。真正重要的也许是多种模式的共存，而并不是模式间的替代。
从管理方式上看，现代行政组织虽然有突显人性化和灵活性的要求，但并没有超越"强制性协调"的整体格局--以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。任何有组织的团体，唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体，而官僚制的行政管理方式以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征，被证实为有史以来最合理的管理方式。"一旦充分实行的官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体"[4]。行政改革风潮中广为流行的绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制维度的优先性由职权让位于效果。至于分权模式，与其说弱化了官僚制，不如说是一种强化，因为权力的分散确保了基层获得与其职能相适的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定化，其实，组织学家塞尔兹尼克（Selznick）早就在官僚体系内部讨论分权的问题了[5]，可见分权与官僚制并没有矛盾。
理解现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化，即"官僚制精神"：
1、契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质。[6]
2、形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有"爱"和"狂热"，处于一般的义务概念的压力下；"不因人而异"，形式上对"人人"都一样。[7]
3、可预计的规则，这对于现代官僚体制来说，也具有真正决定性意义。[8]
如果从"官僚制精神"来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然言过其实。对契约、形式、规则的重视是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地要在这一平台上展开。仍以绩效管理为例，它首先是以共识为基础的契约式管理，其次要求行政使命、战略、价值明确化，绩效管理的全过程包含着极为严格与细致的规则和依据规则进行的计量，不但没有淡化西方的理性传统，反而是理性传统对人际团体领域的进一步渗透。又比如，情绪上热衷于改革的人经常会提到美国最典型的官僚机构国防部的军事基地管理手册从400页减少到4页的案例[9]，可是，4页终究是4页，减少并不是取消，减少的目的是为更有效地执行规则，规则在这里依旧是改革最为倚重的方面。
行政改革风潮中有一个风靡全球的新观念--企业化政府。许多人把它当成官僚制的替代物，然而把官僚制与企业管理方式对立起来显然是一种错觉，因为现代官僚制随着资本主义的发展渗入社会的许多组织，企业，特别是大中企业，不但不例外，而且往往是官僚制最为典型的地方。官僚体系不必然等同于僵化的组织结构，它也可以具有灵活性[10]，以市场为导向的企业常常显现后一特性。当人们把政府作为改革对象时，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企业化三者，焦点在于政府与企业化的对立上，而政府与作为其管理方式的官僚制是两项事物，两个概念，如果把同样在企业内广泛存在的官僚制与企业化运作对立起来，命题建构的逻辑冲突就十分明显。
政府
官僚制
企业化
当然，这仅仅是概念辨析的层面，进一步作理论思考，问题似乎更多：企业活动的目的是获利，政府活动的目的是公益服务，管理的具体内容和做法都是由目的决定的，既然两者活动目的各异，内容和做法也就不同，因而企业与政府难于相通。市场经济在全球推进的过程中是否正在造就一种市场神话，以至于"市场"、"企业化"成为包治百病的灵丹妙药。企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，在政府中产生新的弊端。[11]
对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批判，事实上，两者在理论上的区别远比实际生活中清晰。的确，人们经常不自觉地把官僚制与官僚主义等同起来，只要对官僚主义的责怪稍稍过了头，便连同官僚制一起否定掉。韦伯的现代官僚制作为理想型，即逻辑的抽象，在现实中很难企及。各个国家的行政常态，要么是官僚化不足，要么是官僚化过度。前者是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征，而后者则是发达国家或称现代性国家面临的迫切问题。卡夫卡的《城堡》和"帕金森定律"开启了讽刺现代官僚主义的先河，当下盛行的行政改革风潮无疑是继承了他们衣钵的一场更广泛的运动。在美国，"给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动。"[12]，在英国，人们"总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源"[13]。英美的行政改革带有激进主义的色彩，即使在激进的气氛中，美国改革"在某些方面仍保留了韦伯式的传统"[14]。而英国学者的告诫则更有理论意义："传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，（经过改革）会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。"[15]