改革开放以来我国涉外税收政策的回顾与取向(一)

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摘要：本文通过对改革开放以来我国涉外税收政策的回顾，提出涉外税制建设的基本原则应由“效率优先，兼顾公平”转向“公平优先，兼顾效率”，并提出我国涉外税收政策的新取向。
　　关键词：涉外税收；税收法定主义；新取向
　　
　　改革开放初期，税收优惠在吸引外资方面发挥了至关重要的作用。随着我国改革开放的不断深入以及经济体制的逐步完善，税收在引资中的影响权重随着其他各种因素影响的不断增强而减弱。2007年《中华人民共和国企业所得税法》的通过以及2008年1月1日的正式实施，意味着我国涉外税制的方向性转变。因此，以十七大精神为统领，重新定位税收在招商引资工作中的使命和功能，充分发挥税收在创新利用外资方式、优化利用外资结构、推动自主创新和区域协调发展等方面的作用是一个迫切而又现实的课题。
　　
　　一、改革开放以来我国涉外税收政策的回顾
　　
　　我国涉外税收政策是随着国家对外经济与贸易交往活动的发展而逐步建立起来的。尤其是在1978年确立对内搞活经济、对外开放的基本方针并由封闭内向型经济向开放外向型经济转变以来，我国对外经济交往和技术合作迅猛发展，形成了对外开放的新局面，这迫切要求制定、建立和实施一整套涉外税收法规，我国涉外税收制度由此得到迅速发展和确立。
　　上世纪80年代初期，为最大限度的招商引资，“以全面优惠促开放”为导向，以招商引资规模为重点，以全面优惠、最大负担和平等为基本原则，涉外税制体现出税负从轻、优惠从宽、手续从简的若干特点。自1984年起至1993年，我国陆续颁布一系列扩大税收优惠的法规，并围绕经济特区、经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区和保税区等的建设，逐步设计、形成了“经济特区－经济技术开发区－沿海经济开放区－其它特定地区－内地－般地区”的多层次涉外税收优惠格局。
　　1994年后，为改善投资环境，适应建立和发展社会主义市场经济的需要，我国涉外税制建设经过一段时期的发展、局部修改与完善后形成内外两套企业所得税税制，但从涉外税制建设的基本原则看，对外资由最初的全面优惠逐步向特定行业优惠过渡。虽然是内外两套企业所得税税制，但由于1993年12月13日将国营企业、集体企业和私营企业三个企业所得税暂行条例以及《国营企业调节税征收办法》进行整合并制定《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，1994年1月1日起开始实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，将内资企业所得税税率规定为33％，与1991年制定的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税》的税率持平，说明当时内外资企业所得税的税负相对于改革初期已很接近了。除经营期在十年以上的生产性外商投资企业可享受“两免三减半”的优惠外，一般外资企业(不包括可享受特殊优惠的外资企业)与内资企业的征税规定基本相同。另外，在新的个人所得税制度下，中外籍人员适用的税率已完全相同(为照顾外籍人员的生活水平，新个人所得税制度允许在我国工作的外籍人又在就其工资、薪金缴纳个人所得税时，再扣除3 200元的附加减除费用)。所以，在涉外所得税的征收上，我国已不再坚持全面优惠的原则。
　　2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，并于2008年1月1日起开始施行，新法的通过及实施标志着我国从此告别企业所得税的“双轨”时代，真正实现“两税合一”。新企业所得税法从我国现阶段的国情出发，针对当前在税收领域存在的新情况和新问题，进一步明确所得税征收的原则，明确内外资企业适用统一的企业所得税税率，进一步规范了企业的税前扣除办法及其标准，完善了税收优惠政策，强化了税收征管。该法的贯彻实施将有利于我国产业结构优化升级，有利于为各类企业创造一个公平竞争的税收环境，标志着未来我国涉外税制建设由对外资优惠转向统一税制、公平竞争。
　　
　　二、改革开放以来我国涉外税收政策的实施效果
　　
　　改革开放初期，我国涉外税制建设以全面优惠原则为基本原则是由我国特殊国情决定的。一方面，我国面临加速实现现代化这一历史使命，需要大量吸引外资和先进技术，这就需要为外国投资者提供较多的税收优惠，以创造一个有吸引力的投资环境。另一方面，由于在实行对外开放政策的初期，我国税收法制不健全，所得税制度不完善，也缺乏适用的所得税制度，原有的工商所得税已远远不能适应对内搞活经济及对外开放的需要。在当时的历史条件下，制定一套同时适用于国内企业和外国投资者的税法比较困难，为解决这一困难，我国权衡利弊，选择了全面优惠原则。
　　从多年的政策实施效果看，我国涉外税收优惠政策对吸引外资、建立和完善社会主义市场经济体制及促进国民经济快速发展起到了一定作用，尤其是在改革初期是十分必要和正确的政策措施。但随着改革开放的不断深入和经济的迅速发展，我国的经济发生重大改变。首先，社会主义市场经济体制不断完善，投资环境逐步优化，法规制度日趋健全，社会也很稳定。其次，社会资金规模显著扩大，市场投资能力明显增强，尤其是2003年以来我国经济始终保持两位数的持续高速增长，2006年全国国内生产总值为209 407亿元，比上年增长10.7％。再次，我国加入WTO后，原有的涉外税收优惠制度已背离了包括国民待遇原则、统一性原则等在内的多边贸易规则要求，不仅有损整个税收制度的完整性和严肃性，也在一定程度上不利于市场竞争的公正和公平，成为阻碍经济社会全面协调、健康发展的不利因素。因此，我国涉外税制建设的基本原则应遵从“最初的全面优惠一特定行业优惠一确保公平竞争”这样一条逻辑主线，重新定位涉外税收政策在招商引资中的使命和功能，使招商引资工作实现由过去只重数量规模向追求质量结构的根本性转变。
　　要完善利用外资的战略，就要以科学发展观作为创新利用外资理论的指导思想，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放以推进改革和发展。因此，科学发展观既是全面建设小康社会和实现现代化的指针，也是我国涉外税收政策的目标导向之所在。
　　与科学发展观的多层次目标取向相适应，税收作为国家的重要财力保障手段与调节经济运行、协调国家和微观市场主体利益关系的重要杠杆，要创新思路，更新观念，超越单纯就经济论税收、就税收论经济的“税收经济观”，以便在为国家实现“经济社会和人的全面发展”目标取向提供必要财力支持的同时，凭借其内在的杠杆调节作用为“经济社会和人的全面发展”营造良好的发展环境，并最终为国民经济的持续快速健康协调发展提供有力支持。涉外税收作为国家宏观经济调控的重要政策之一，应以一种积极的姿态致力于推进“五个统筹”，促进科学发展观的贯彻和落实。与此相适应，我国涉外税收政策原则和理念也应由“效率优先，兼顾公平”向“公平优先，兼顾效率”转变，即涉外税收政策的制定要基于公平视角为外资创造良好的投资环境以及引导投资方向。