完善我国地方税收体系的对策研究(一)
详细内容
我国现行地方税收体系的缺陷性是明显的：第一，地方税制结构不合理。企业所得税、资源税、营业税、城建税都不是严格意义上的地方税，更象共享税，带有明显的行政隶属关系的痕迹。第二，地方税主体税种模糊。地方税体系中税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的税种，税源零星分散，受制因素多，税源潜力小，缺乏弹性。第三，地方政府的管理权限偏小。地方税的立法权完全集中在中央，省级以下政府没有地方税的立法权。第四、地方政府收入税收依存度过小，地方税收入远远满足不了地方财政支出的需要；地方财政支出越来越依赖各种预算外收入和非预算收入（或称制度外收入）。预算外贸金膨胀速度远远超过预算内资金增长速度（参见表一），尤其是地方预算外资金的增长更为迅速，1995年地方预算外资金达到2088.9亿元，占全国预算外资金总额的86.8％，相当于地方财政收入的70％。若考虑到预算外资金统计中漏报、瞒报的情况，地方预算外资金的规模与地方财政收入的规模实际不相上下。第五、国地税征管体系交织不清，税收流失现象普遍。
表1： 预算内、外资金数量及增长速度表（1980-1996）
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年 │ 预算内资金 │ 预算外资金
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份 │数量（亿元）│增长速度（%）│数量（亿元）│增长速度（%）
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1980 │ 1159.93 │ 1.2 │ 557.40 │23.1
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1981 │ 1175.79 │ 1.4 │ 601.07 │7.8
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1982 │ 1212.33 │ 3.1 │ 802.74 │33.6
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1983 │ 1366.95 │ 12.8 │ 967.68 │20.5
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1984 │ 1642.86 │ 20.2 │ 1188.48 │22.8
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1985 │ 2004.82 │ 22 │ 1530.03 │28.7
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1986 │ 2122.01 │ 5.8 │ 1737.31 │13.5
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1987 │ 2199.35 │ 3.6 │ 2028.80 │16.8
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1988 │ 2357.24 │ 7.2 │ 2360.77 │16.4
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1989 │ 2664.90 │ 13.1 │ 2658.83 │12.6
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1990 │ 2937.10 │ 10.2 │ 2708.64 │1.9
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1991 │ 3149.48 │ 7.2 │ 3243.30 │ 19.7
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1992 │ 3483.37 │ 10.6 │ 3854.92 │ 18.8
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1993 │ 4348.95 │ 24.8 │ 1432.54 │ -63
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1994 │ 5218.10 │ 20 │ 1862.53 │ 30
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1995 │ 6242.20 │ 19.6 │ 2406.50 │ 29.2
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1996 │ 7407.90 │ 18 │ 3893.34 │ 61.7
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注：预算外资金1993年的下降是因为统计口径调整。
资料来源：《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》
我国地方税收体系建设滞后的原因
造成我国地方税收体系建设滞后的原因是多方面的，既有历次财税体制改革的不彻底性积累的弊病，又有相关体制改革不落实的拖累。
1.我国从80年代开始对预算管理体制作过多次改革，但多有反复，且不甚规范，更多的是分“钱”而不分“权”，中央和地方的事权和财权归属不清，即便分权也是行政性的，而不是法律性的。1994年实行分级预算管理体制，在中央和地方收入划分上实行分税制，这次改革在一定程度上规范了中央和地方的分配关系，缓解了中央财政日趋吃紧的矛盾，调动了地方政府理财的积极性，但还有许多有待完善的地方。目前的分税制是以当前既定的事权划分和支出职责划分为前提的，随着经济体制的转换和政治体制的改革，各级政府的事权划分和支出职责划分必须做相应的调整。分税制实行之始，为了保持现有利益格局，中央对地方的返还数额仍是采用基数法确定的。分税制还存在许多行政隶属的痕迹，例如将企业所得税按隶属关系征收和划分收入。这些改革的不彻底性给地方税收体系的建设和完善设置了许多不便。
2.1994年税制改革按照分税制的要求，实行国、地税机构分设，所有税种按收入归属分为中央税、地方税和中央地方共享税，这次改革达到了简化税制，理顺分配关系和强化中央宏观调控经济的能力的效果。但这次改革没有相应地下放部分地方税种的管理权限，而是高度集中在中央政府。由于我国地域辽阔，东西部经济发展差异悬殊，地方政府无法根据自身的特点确定本地区的税种配置和征管措施，是造成目前地方税收体系主体税种模糊和收入不足的重要原因。