民主与政治体制改革(一)
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[内容提要] 十一届三中全会以来的中国政治改革，使中国社会主义体制的权力结构发生了根本性变化：经过30年的政治体制改革，中国的民主政治得到了前所未有的发展，进一步完善了人民代表大会制度，全面落实了依法治国的基本方略，发展了党际民主和基层群众自治，干部人事制度发生了很大变化。然而到目前为止，政治体制改革所要达到的目标还未彻底实现，政治体制改革还需要进一步解放思想。
[关键词] 民主；政治体制；改革
今年是中国改革开放30周年。在过去的30年中，中国在各方面的改革都取得了巨大的成就，政治体制改革也不例外。邓小平把十一届三中全会以来的中国的改革“当作一种革命”，认为它是“中国的第二次革命”。十一届三中全会以来的中国政治体制改革也是一场革命，这场改革使中国的民主政治得到前所未有的发展。
近代以来，民主一直是世界各国政治发展要实现的主要目标之一。因此，近代以来的革命也必然和民主联系起来，民主与革命从来就没有完全分开过：民主是革命的动力，革命则是民主的实践。相对于“中国的第二次革命”，第一次革命是新民主主义革命。新民主主义革命同样是与民主紧密联系在一起的。新民主主义革命的动力有两个：一是实现国家主权的独立和统一；二是实现人民的民主。新中国的成立是新民主主义革命基本胜利的主要标志，从此以后，中国实现了国家主权的独立和完整。新中国的成立也预示着人民当家作主的时代已经到来。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了第一部中华人民共和国宪法。这部宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这就确立了中国的根本政治制度，这个根本政治制度处处体现了人民当家作主的精神。争国家主权的独立和完整也是争民主，只不过是争国家的民主，使中国不再受外国的影响和控制。当然，有了国家的民主，未必就有人民的民主。但是，没有国家的民主，绝对不会有人民的民主。因为民主必须以民族自由独立为基本前提。另一方面，新民主主义革命也是一次民主的实践。为了动员农民，共产党在解放区开展了丰富多彩的民主政治建设。
虽然新中国成立不久就确立了以社会主义民主政治为价值取向的根本政治制度，但一直到改革开放前，这个根本政治制度并没有很好地为人民当家作主提供制度保障，它被领导人的个人意志以及一连串的政治运动所破坏。在1966－1975年期间，每年定期召开的全国人民代表大会和常务委员会会议、全国政协会议被取消；中止了1954年《宪法》所规定的国家最高权力机关职能的行使，如国家立法权，对国家机关组成人员的任免权，对国家重大事项的决定权，对宪法实施和其他国家机构的监督权等。1975年和1978年的宪法修改直接违反了1954年《宪法》规定的“修改宪法须由全国人大以全体代表三分之二多数通过”的明文规定，同时也取消了这一规定。1954年《宪法》规定，全国人大的决定由国家主席公布，1967年以后再也没有实施这一规定。全国人大代表和常务委员会所享有的质询权、发言表决权(不受法律追究)、人身保护权(不经全国人大常委会许可，不接受逮捕或者刑事审判)受到破坏。各级地方人民代表大会也被迫停止了活动和行使职能。在“文化大革命”中，党和国家领导人受诬陷的有38人，中央其他党、政、军领导干部，民主党派负责人，各界知名人士受诬陷的有382人。在“文化大革命”中，受到残酷迫害的干部和群众有70万人，被迫害致死的达3.4万人。全国因冤假错案受到诬陷、迫害、株连的达1亿人以上。在这个时期，主导国家政治生活的不是民主法治，而是人治；党政机关充斥着严重的官僚主义、权力过分集中、家长制作风、干部领导职务终身制现象等。
国家制度遭到破坏、社会主义民主政治不能得到发展、公民权利遭受践踏，这一切都与政治体制有关。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”
人们通常把党的十一届三中全会看作是中国开始进行改革开放的标志。在十一届三中全会召开前，党中央于1978年11月10日至12月15日在北京召开工作会议。在这次工作会议上，邓小平作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。这篇讲话被称为是开辟新时期新道路的宣言书，实际上成为随后召开的十一届三中全会的主题报告。在这篇讲话的第二部分，邓小平专门讲了民主问题：首先，在民主与集中的关系问题上，他认为，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”。其次，应当讲发扬经济民主，“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权”。“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”最后，邓小平特别强调，“为了保障人民民主，必须加强法制”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。。实际上，党的十一届三中全会以来的政治体制改革是围绕着如何充分发扬民主这个基轴展开的。当然，我国发展民主不是搞西方的三权分立和多党制，而是在邓小平的民主思想指导下进行的。具体说来，表现在以下几个方面：
第一，进一步完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的政体和根本政治制度。进入新时期，人民代表大会制度不断得到巩固和完善。直接选举人大代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度，全国人大常委会的组织建设迈上新台阶，已设有9个专门委员会，并设立了专职常委，等等。人大开会时，同级政协也同时召开会议，对人大讨论的问题提出意见和建议，从而对人大的决定发挥重大的积极影响。作为民主协商机构和爱国统一战线组织，人民政协的组成已增加到34个界别，包括各民主党派、各人民团体和各族各界人士，与各方面群众包括新的社会阶层有着广泛联系，能够及时、集中地反映社情民意。人大以投票方式对关系国计民生的重大问题作出决策，以及通过政协进行充分协商达成共识，这是我国两种重要的民主形式，体现了我国社会主义民主的广泛性、丰富性。人大制度与政治协商制度的完善与健康发展，标志着我国政治生活的常 态化：党不能再直接行使国家权力，直接对国家进行管理，而必须通过人民代表大会把自己的意志上升为国家的意志，并具体化为政府的政策。
第二，全面落实依法治国的基本方略。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。1997年，党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。十年来，全国人大制定了现行宪法和四个宪法修正案，全国人大及其常委会制定了200多项现行有效的法律，国务院制定了700余项现行有效的行政法规。在立法程序上，重视推进立法的科学化、民主化，法律草案均经过反复研究论证，并通过公示、听证等形式，广泛听取各方面意见，使人民群众有序参与立法工作，保证了立法质量。目前，我国已基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，在政治、经济、文化和社会生活等各个方面基本上做到了有法可依。与立法工作相对应，依法行政、公正司法也在不断向前推进。围绕建设法治型、服务型政府，各级政府以转变政府职能、深化行政管理体制改革为重点，从规范政府行为、推进政务公开、降低行政成本、提高行政效率人手，进行了积极探索和改革。围绕维护司法公正、促进社会和谐，不断推进司法体制改革，规范司法行为，努力保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，并初步建立了司法救助和法律援助体系。同时，在依法治国实践中，也提高了党的依法执政水平。这一点主要表现在，党主要依靠政令治国转变为依靠法律治国。共产党执政，不仅要靠党的政策，而且要依靠法治。凡是关系国家和人民的大事，党要作出决定，还要形成国家的法律。