我国消费者保护法律制度变迁的经济分析(一)
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【摘要】我国消费者保护法律制度是适应市场经济发展的需要而不断变迁和创新的一种制度安排。“潜在利润”是制度变迁的内在原因，制度“企业家”、政府部门、消费者组织等是推动制度变迁的重要力量，从以政府为主维权向支持消费者投诉的转化应成为制度变迁的方向。
【关键词】消费者；消费者保护法律制度；制度变迁
【英文摘要】China’s consumers’ protection law system is the changing and innovative systematic arrangement to meet the needs of the market economic development．“Potential profits” is the internal cause of systematic change． The system “entrepreneurs”，government departments， consumers’ anizations are the major force to promote systematic change． The direction of systematic change transforms from the government to safeguard the rights to supporting consumers’ plains．
【英文关键词】consumer；consumer protection law system；systematic change
消费者保护法律制度是适应市场经济发展的需要而不断变迁和创新的一种制度安排。制度变迁是在各种主客观因素和变量的约束下，追求自身效用最大化的制度变迁主体发现了在旧的制度中存在着无法取得的“潜在利润”。当预期制度变迁的收益大于变迁的成本时而出现的一种新制度安排。本文尝试运用制度变迁的一般理论对这一过程的主要方面进行分析。
一、消费者保护法律制度变迁的过程
消费者保护制度是市场经济发展到一定历史阶段的产物。我国消费者保护法律制度的形成始于改革开放和商品经济体制的建立。综观几十年的发展历程，大体上可以划分为三个阶段。
第一个阶段是消费者保护外围法律制度形成阶段（自改革开放至《消法》颁布之前）。随着我国商品经济体制的建立，农村联产承包制的实行，我国农村居民的收入水平大幅增加，消费水平大大提高。旺盛的消费需求推动了农村集市贸易的迅速发展。但是，随着市场的红火，市场中契约治理制度并没有相应建立起来，致使市场中经营者机会主义行为盛行，缺斤短两、欺行霸市、假冒伪劣、哄抬物价等市场失序现象使市场中的农民消费者利益受到严重侵害。本着保护农民利益、巩固市场繁荣局面、维护改革大局等政治和经济目的，我国政府逐渐制定了许多与保护消费者有关的政策法规。如1982年颁布了《食品卫生法（试行）》和《商标法》，1985年颁行了《药品管理法》和《计量法》，1986年国务院颁布了《工业产品质量责任条例》，1987年发布了《价格管理条例》和《广告管理条例》等等。这些法律法规在客观上起到了打击不法经营行为、保护消费者的作用。但它们都是在消费者利益保护的外围对消费者的保护起作用，并没有涉及到消费者权益的实质规定，而且在某些情况下，当消费者权益受到侵害时还存在法律规定的空白和法律适用的困难，致使无法可依。
第二个阶段是核心法律制度形成阶段（《消法》颁布前后）。消费者保护核心法律制度主要是指专门以消费者保护为内容的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）。随着各种消费纠纷的急剧增加，由于缺乏专门的以消费者保护为内容的法律法规，给消费者维权带来许多不便。针对这种情况，地方政府根据实际需要制定了地方性消费者保护基本法。从1987年9月，我国第一个地方性消费者保护基本法规出台以后，到1993年8月，已有27个省、自治区、直辖市制定了地方性消费者保护法规。这些立法活动直接推动了国家消费者保护基本法的制定。1993年10月系统规定消费者权利与经营者义务等内容的《消法》得以颁布（1994年起开始实施）。它的出台弥补了我国消费者保护制度的缺失和空白，为从根本上保护消费者权益提供了坚实的法律依据。
第三个阶段是消费者保护法律制度体系建构与完善阶段（《消法》颁布以后）。随着市场经济的发展，消费者权益保护问题日益受到政府和社会的重视。经过多年努力，一个越来越明确的由法律监督、行政监督、社会团体监督和舆论监督四位一体，相互配合，协同动作，共同保护消费者权益的社会机制，在我国逐步形成。在《消法》颁行后，国家又陆续制定并通过了相关的《环境保护法》、《价格法》、《合同法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》以及一些相关的条例、规定如《种子管理条例》、《化妆品卫生监督条例》、《旅行社管理条例》、《保健食品管理办法》、《商品房销售管理办法》、《缺陷汽车产品召回管理规定》等等。从中国消费者协会网站资料可以看到，国家制定的全国性法律法规有193个、地方性规章177个、地方维权规定37个。这些法律法规涉及消费者生活的方方面面，形成了一个保护消费者权益的较为完整的法律体系。
可见，我国消费者保护法律制度变迁呈现出先外围立法再核心立法，先地方性法规后全国性基本法律，诱致性变迁推动强制性变迁，由点到面逐步完善的特点。
二、消费者保护法律制度变迁中的“潜在利润”
制度变迁理论认为，制度变迁的发生必须有某些来自制度非均衡带来的获利机会，“潜在利润”是制度变迁的内在原因。这些“潜在利润”主要来自以下几个方面：
1．规模经济带来的潜在利润。新制度经济学认为，规模经济主要受到制度的约束。在组织制度不变的前提下，组织的技术决定着组织获得的规模经济的程度。但如果组织制度可以变化，组织本身规模的扩大就能带来组织资金状况以致技术水平状况的改善，从而使组织获得规模经济的好处。消费者保护最初是以消费者个体为保护主体，但消费者个体的力量毕竟十分微弱。而代表消费者利益的专门组织―消费者协会的出现，为消费者维权提供了一种合作机制。通过合作，消费者可以有效克服单兵作战等市场弱势。同消费者相比，消费者协会不仅拥有财力上的优势，而且还拥有精通法律、商品知识和拥有职业敏感性的专业人士等优势。从2007年起中国消费者协会开始享受政府拨款进一步加强了其优势地位{1}。
2．外在收益内在化带来的利润。外部性的存在是制度创新的一个重要源泉。在某种程度上讲，制度创新的过程实质上是外部性内在化的过程。科斯认为，经济生活中的许多外部性都根源于产权界定不清，因此产权的界定以及产权制度的完善可以大大减少外部性。现实生活中，在缺乏惩罚性制度情况下，经营者依靠侵害消费者利益等方式获得额外收入几乎不需要成本，而这对消费者来说实质上就是其收益外部化。消费者保护法律制度使交易双方的产权得到明晰，在一定程度上增加了经营者侵害消费者权益的成本，降低了经营者采取机会主义行为的可能性，从而可以消减消费者交易收益的外部性。
3．克服对风险的厌恶所带来的利润。风险的存在是削减经济活动的一个因素。实际生活中大多数人都是厌恶风险的。如果某些能够克服风险的机制被创新，总收益就可能增加。消费者保护法律制度实质上就是通过产权的界定、信息的揭示来实现对风险的克服，使经营者合法经营，减少对社会资源的浪费等以增加社会总收益。
4．交易费用转移与降低带来的利润。在现实经济生活中，由于市场并非是完全的，因此，信息的获取费用以及其他交易费用必然发生。这些费用成本的高低是检验市场机制的效率和发育程度的基本标准。而降低这些费用需要做出新的制度安排。我国市场经济发展较晚，市场机制发育尚不完善，市场中信息不透明现象较为严重。这也就为经营者采取机会主义行为提供了方便。而消费者保护法律制度明确规定经营者有告知的义务、消费者有了解商品和服务真实情况的权利，这在一定程度上降低了信息的获取费用。另外消费者保护法律制度体系，通过法律、行政等手段对市场信息进行揭示和管理，对经营者行为施加约束和激励，对消费者实施教育提高消费者辨识能力等，恰恰可以为市场中处于劣势的消费者提供一种在交易活动中对付市场缺陷和自身缺陷的手段和工具，从而可以在促成公平交易实现，降低交易费用的同时，使人们的利益及其安全得以实现和保障，使人们的经济福利得到提高，并给人们以相对正确和稳定的收益预期。