论传染病的国际控制与国家的国际法义务(一)
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摘要：19世纪中叶，传染病的国际性扩散迫使各国在传染病的控制上开始进行国际合作，并创建了传统的国际传染病控制体制。二战后，伴随着世界卫生组织的成立以及《国际卫生规则》的制定，现代传染病国际控制体制正式产生，并设定了国家的国际法义务。然而，现代控制体制一开始就存在深刻的缺陷，因为，它只要求国家通报三类疾病即瘟疫、霍乱和黄热病的爆发。目前，该体制正在被修订，新的《国际卫生规则》强化了国家的相关国际法义务。
关键词：传染病； 国际控制体制； 《国际卫生规则》； 国家义务
传染病的传播从来不受地域和国界的限制，因而，国家不得不在传染病的控制上进行国际合作，并先后在传染病的控制上创建了传统性和现代性国际控制体制。当前，国际社会正在对现代体制进行修订，目的是为了满足由于传染病的日渐兴起以及国际交往的日益发达而导致的公共卫生全球化的需要。当然，体制的发展与完善的过程也是一个国家的相关国际法义务不断增加和强化的过程。
一、传统国际传染病控制体制的产生及其国际合作
（一）传统控制体制的产生及其基本特征
很久以来，尽管传染病已经给人类社会带来了严重的威胁和危害，但在19世纪中叶以前，国家是在没有国际合作的前提下制定国内政策来消除传染病威胁的。 19世纪上半叶，霍乱在欧洲的肆虐迫使欧洲国家意识到，为了保护其领域免遭疾病的侵袭和缓解由隔离措施给贸易带来的重负需要国际合作。 1851年，11个欧洲国家和土耳其出席的第一届国际卫生大会的召开标志着在传染病控制上的国际合作正式开始。 从那以后直到1951年，国际社会召开了多次国际卫生会议，制定了多个国际卫生公约并建立了四个国际卫生组织 .
在此期间，国家间的合作呈现出下列特征：其一，参与国越来越多。最先的国际合作只是在欧洲国家间展开的。后来，随着美洲国家的加入以及国际联盟对国际卫生事务的介入，几乎所有国家都参加了进来。其二，合作的步伐不断加快。刚开始，国际社会通常是隔好几年甚至十几年才召开一次国际会议或制定一个协议。到后来，往往在一年内召开多次会议或制定多个公约。其三，国际社会越来越注重利用国际法来强化国际公共卫生合作。 虽然，在前50年，国际社会只制定了8个国际公约，但在后50年里却制定了31个公约。这些特征表明，控制传染病的国际体制已经初步形成并有所发展。
然而，当时的合作也存在一些问题，具体表现在：其一，各国在合作上表现出相当的迟缓和犹豫。国际合作尽管在1851年就开始了，但只是在41年过后即1892年才制定了第一个有效的国际公约。而在此之前所制定的1851年公约、1859年公约、1874年公约和1881年公约都未生效。其二，早期国际社会在传染病控制上所制定的公约的数量众多，但是，却没有一个相对持久并统一适用的核心条约。其三，多个国际组织的并存虽然显示了国际合作的普遍性，但也反映了该国际合作的内在分立与不统一。此外，最初的国际合作还带有种族偏见。历史学家发现，促成欧洲国家开展国际合作的一个重要原因是害怕欧洲以外地区特别是近东和远东地区的传染病传入。所以，早期的国际合作，并不是为了整个世界卫生状况的全面改进，而是为了保护某些所谓的“开化”的国家，特别是欧洲国家不受“不开化”国家（特别是东方的国家）的沾染。 由此可见，当时的国际合作是相当原始与落后的。
（二）传统控制体制下的国际合作
很显然，早期的国际合作主要是通过国际法来实现的，而国际法又是通过给国家设定法律义务来发挥作用的，具体而言，早期传染病控制的国际合作体现在以下几个方面：
1、协调各国的隔离立法与实践。随着科学知识的增加，人类发现传染病具有进行异地传染的特性。国家就逐渐开始采用彻底的隔绝措施，即在发现他国爆发某种传染病后，立即与其断绝一切往来以阻止传染病的传播。后来，随着国家间交往的日渐发达，国家转而求助于隔离来对付传染病的威胁，即对来自特定地区的人员和商品进行一定时期的分隔和观察，以防止传染病的扩散。隔离，相对于隔绝来说虽有进步，但由于各国的隔离实践不统一以及程序的繁复，国际交通还是受到了严重的干扰。如有学者就把当时的隔离规则和实践描述为“令人愤怒的、有意设置障碍的、压制性的和近乎残暴的” 措施。尽管，国际社会对于隔离措施能否有效地控制传染病的扩散仍有争论，但是，各国普遍认为，不同的隔离体制阻碍了国际贸易和国际旅行。 鉴于此，1851年会议的两个基本目标是保护欧洲不受其他区域的传染病传入，同时，减少由隔离给国际贸易带来的障碍。出席1851年国际卫生会议的各国代表就促进统一瘟疫、霍乱和黄热病的隔离措施制定了一个公约和一些规则，并且，在1851到1897年召开的前十次国际卫生会议上，隔离措施的协调都是其重要目的。
2、创设国际性的监控体制。尽管，协调隔离的努力一直是19世纪的国际卫生会议的重要议程，但国际监控在其中同样占有重要的地位。实际上，两者间存在一种相互依存的关系。因为，有效隔离的一个先决条件，就是在传染病发生的通报上建立一个高效的和普遍性的国际管理体制，否则，国家就会盲目地、武断地进行隔离， 所以，监控问题在1851年的国际卫生会议上就是讨论的主题之一。与会代表起草的规则就曾试图建立一个全球监控网络。从那以后，建立国际监控体制一直是国际卫生会议的重要内容。1903年，国际卫生公约强化了在1893年和1897年条约中所规定的通报义务，要求每一个缔约国承担立即把首次出现的并经确证的瘟疫或霍乱病例通报给其他缔约国。1905年的美洲国家间卫生公约就瘟疫、霍乱和黄热病规定了同样的通报义务。这段时期，最广泛的通报义务见之于1924年的泛美卫生公约。该公约除了要求立即通报瘟疫、霍乱、黄热病、天花、斑疹、伤寒和其他易于传染的疾病外，还规定了对10种疾病和泛美国际卫生局随时增加的疾病每两周通报一次。此后，随着常设性的国际卫生组织的建立，国际监控体制有了进一步的发展。
3、建立常设国际卫生组织。公共卫生是必须由公共部门来进行生产的“公共产品”，而私人往往对生产这种产品缺乏足够的动力和意愿。 在国际社会中，国际公共卫生就是国际公共产品，需要国际组织来组织其生产，所以，常设性国际卫生组织的建立对于传染病的控制与国际公共卫生的改进至关重要。早在1851年会议上，西班牙代表曾提议，创建一个国际机构来解决由隔离所引起的争端。在1874年的国际卫生会议上，与会的代表甚至就建立一个常设性的国际流行病学委员会起草了一个公约。随后，在国际社会的努力下，先后建立了四个常设性的国际组织。作为国际卫生合作的中心，这些组织在促进隔离实践的逐渐统一、监控的协调和对急需援助的国家提供资助等方面做了大量的工作，从而深刻地影响了国际传染病体制的发展。
总之，传统国际传染病控制体制主要是在传染病的控制上开启了国际合作之门，尽管也附带地给国家设定了通报等义务，但由于这些义务的履行一直是不能令人满意的，所以，传统体制的效果一直是有争议的问题。
二、现代传染病控制体制及其国家的国际法义务
（一）现代传染病控制体制的基本架构
二战的发生使很多国际法律体制的功效都遭受了致命的影响，特别是那些天生就有深刻缺陷的国际法律体制（包括传统的传染病控制体制）。在战后，整个国际法律体制都面临着重建与发展的问题，以实现传统到现代的过渡。与传统体制不同，现代体制是由一个全球性的国际卫生组织和该组织的一系列建议和决议构成的。
1、世界卫生组织的成立。国际社会在起草《联合国宪章》时就注意到了继续强化国家在卫生领域合作的必要性。在1945年的旧金山联合国家会议上，与会国家就曾建议成立一个卫生方面的国际机构。 联合国成立后，建立国际卫生机构就被提上了议事日程。经联合国经社理事会决定，1946年6月，在纽约举行了一次国际卫生会议。参加会议的64个国家的代表，签署了世界卫生组织的组织法，并建立了一个临时筹备委员会。1948年7月，世界卫生组织的组织法在经26个国家批准而生效后，世界卫生组织正式宣告成立，并于同年的9月成为联合国的一个专门机构。世界卫生组织的成立改变了传统体制下多个国际卫生组织并存的局面，是传统体制发展为现代体制的核心标志之一。
2、《国际卫生规则》的制定。传统体制在传染病的控制上是奉行条约取向的。尽管在1851－1945年间制定了很多的国际条约，然而，到了二战后期，有关传染病控制的国际法是含混不清和不能令人满意的。 随着全球性的世界卫生组织的成立，依靠条约重叠与国际卫生组织并存的状况来控制传染病显然已经不合时宜了。
世界卫生组织成立后，最优先考虑的事情就是统一传染病控制的国际规则。根据该组织法第21条规定，世界卫生组织被授权制定各项规章，特别是制定防止国际间疾病蔓延的环境卫生及检疫方面的规章。世界卫生大会于1951年通过了《国际卫生规章》（International Sanitary Regulations）。该规章把先前对各成员国生效的多个公约和协议组合成了一个单一的法律文件，从而在传染病控制的国际立法上迈出了最具决定性的一步，因为，《国际卫生规章》为控制传染病的国际扩散提供了一整套统一的、普遍适用的法律规范。 1969年，世界卫生大会按照修订程序把《国际卫生规章》更名为《国际卫生规则》（International Health Regulations）。
3、世界卫生组织的“软法”。世界卫生组织除了有权制定规章和规则外，它还可以通过有关决议和发布建议，但后者的效力发挥，则完全取决于成员国的自愿接受，其本身并不为成员国施加严格意义上的法律义务，所以，称之为“软法”。
随着世界卫生组织的建立和《国际卫生规则》的制定并在全球统一适用，再加上具有辅助性功能的国际卫生“软法”，传染病控制的传统体制正式发展为现代体制，成为真正意义上的国际传染病控制体制。
（二）国家在现代体制下的国际法义务
由于，《国际卫生规则》迄今仍是在传染病控制方面唯一对成员国有法律拘束力的国际卫生协定，所以，在传染病国际控制方面的国际义务都是以它为中心建立起来的。成员国除了承担《国际卫生规则》下的基本义务外，还应当承担与世界卫生组织进行紧密合作的义务。