新中国法治50年关于略(一)
详细内容
【内容提要】新中国法治建设大致可以分为四个阶段。从1949年10月至1957年5 月，为创立时期。在此期间，新中国的立法、司法、法学教育与法学研究都有巨大的发展。但也存在左倾思想及法律虚无主义的因素。1957年“反右”开始至1966年“文化大革命”爆发，是曲折发展时期。法制建设的消极表现是：党的“政策”取代国家法律，法制建设停滞不前，法律理论与现实矛盾。1966年至1976年， 是中国法制遭到全面破坏时期。1976年以后，特别是改革开放以后的20年，是中国社会主义法治建设的辉煌时期。在此期间，国家立法工作获得突破性发展，社会主义法学教育和法学研究亦成绩斐然。
【英文摘要】Progress in the rule by law in new China can be roughlydivided into four stages. The first stage is the periodbetween October 1949 and May 1957 when the rule by law wasset up.This period witnessed great progress in legislation,judicature,as well as in education and study of law. Therewere elements of "left" errors and nihilist view of law,though.The 2[nd] stage is from the "anti-rightist"movement in 1957to the outbreak of "cultural revolution" in 1966,a period ofhardship in construction of legality when the Party's"policy"functioned as the law.The period between 1966 to 1976is a time of plete destruction of China's legal system.After 1976,especially during the 20 years of reform and open-up to the outside world,is a period of glorious victory ofthe law marked by a great leap forward in legislation andtremendous achievements in education and research insocialist law.
【关 键 词】法治/立法/司法
rule by law/legislation/judicature
健全的法制是现代社会文明的基石。千百年来，人类社会发展的历史已经充分证明，法治建设的完善、法学的昌隆与一个国家、一个民族的命运紧密相连。100多年来， 中国人民一直在追求建立一个独立富强的现代法治国家，无数仁人志士为此付出了心力。但是，在内忧外患不断的情况下，我们追求依法治国的理想一再破灭，包括法学研究、法学教育等重要内容在内的法治建设事业也与整个国家一起走过了漫长、曲折和艰辛的历程。直到本世纪70年代末，中国人民从政治动荡的阴影中走出来，开始用更深邃的目光审视我们周围的世界，用更理性的态度思考我们国家和民族的未来，我国的社会主义法治建设，包括立法、司法、法学研究和法学教育，也由此进入一个全新的、充满希望的境界。在喜庆伟大的中华人民共和国50华诞之际，对新中国法治50年作一总体回顾，有着特殊的意义。
一、新中国法治的创立时期（1949年10月至1957年5月）
在新中国成立以后的最初几年，全国人民以饱满的政治激情投身于人民共和国的各项建设中，一种崭新的社会主义的新中国法治，也在蓬勃兴旺的建设浪潮中逐渐成型。这种开创性的建设，其意义是非常巨大的。所以，在创立时期的种种创造，往往最让人难以忘怀。
为适应社会主义改造和经济建设发展的需要，中央人民政府在建国伊始就相继制定颁布了《中华人民共和国婚姻法》（1950年4月30 日），《中华人民共和国工会法》（1950年6月29日）， 《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月30日）， 《中华人民共和国惩治反革命条例》（1951年2月21日），《中华人民共和国惩治贪污条例》（1952年4月21日），以及禁毒禁烟、战犯和罪犯改造等重要法规。初步建立了社会主义的法治秩序，促进了各项事业的顺利发展。
1954年9月20日新中国第一部《宪法》诞生。 为新中国的法治建设奠定了基础。同时还颁布了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，将国家机构和司法机关纳入法治化的轨道。
在司法领域，这一时期的成就也是巨大的。到1950年6月， 除解放较晚的西南地区，全国5大区连同老解放区，共建立人民法院1566个，占应建数的75％多。同年3月首先在天津建立区人民法院， 受理一审案件，便利人民诉讼。1951年4月，成立了最高人民法院及其6 个分院，50个省级人民法院，加上新建的891个地方人民法院，共有2458个。 尚未建立人民法院的县还有124个。 随之设立了各级检察机关，大行政区检察署5个，省级行署、市级检察署50个，专区检察分署51个， 县（市）检察署352个。从1954年到1956年，全国共成立法律顾问处800多个，设立律师协会19个，从业律师近3000人。并在各地建立了人民调解委员会制度和公证机关。在总结这一时期司法机关工作的基础上，于1951年和1953年成功地召开了两次全国司法工作会议，进一步促进了全国司法工作的健康发展。
随着国家各项工作逐渐走上正常轨道，新中国的法学教育、法学研究工作也次第展开。1950年，新中国创办的第一所正规的高等法学教育机构中国人民大学法律系正式招生。自1954年，一些政法院系经过重新组合以后也陆续开展工作。但由于受国家政治生活中存在的“左倾”思想和“法律虚无主义”的影响，当时的法治建设与法学研究、法学教育也存在不少欠缺。例如在法学研究方面，不仅受前苏联的法学体系、观念的影响较大，泛政治化乃至“左倾”的痕迹也比较明显。在法学教育方面，不仅规模小，在人才培养体系方面也受苏联模式的影响至深。中国人民大学法律系成为当时有代表性的高等法学教育单位。
二、新中国法治的曲折发展时期（1957年6月至1966年4月）
由于种种原因，从1957年反右扩大化开始，党内左倾错误和个人崇拜等不良因素逐渐膨胀，开始给包括法治建设在内的各项社会主义事业带来巨大的损害。在党内，从中央政治局、中央委员会到基层的民主生活遭到严重损害。个人专断和个人崇拜的不良倾向日益发展起来。这些不良因素对当时法治建设也产生严重的侵蚀。主要表现在：
（一）党的“政策”取代国家法律
新中国成立以后，中国共产党是执政党，是领导社会主义建设事业的核心力量。某项决议或计划在党的中央委员会全体会议上讨论通过后，由国务院将其具体化以后或直接提请全国人民代表大会审议，审议通过后作为国家意志在全国推行。这是正常的、正当的程序。建国初期关于国民经济发展计划和国家的财政预算多是采用这种程序来完成的。但是，在1957年以后，由于党内民主生活开始不正常，许多法律的程序被有意无意地扔到一边。党的某项政策往往仅经党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议后，未经最高国家权力机关的批准或确认便作为国家意志向全国推行。如1957年的反右斗争，1958年的“大跃进”运动和人民公社化运动，以及1963年冬到1964年春进行的“四清”、“五反”运动，都是全国范围内的大规模的群众运动。而关于进行这些运动的决议又都是在中国共产党的中央委员会全体会议上以及中央政治局扩大会议上形成的。
更有甚者，有些政策仅是在党的一般工作会议上形成决议后，便作为全党、全国的方针、政策加以贯彻。如1958年3月9日至26日在成都召开的有少数中央领导和部分省市的负责同志参加的工作会议，该会议通过了《关于1958年计划和预算第二本帐的意见》和《关于把小型农业合作社适当地合并为大社的意见》。这次工作会议虽然不具备决定党和国家重大事项的资格，但通过的决议同样在全国得到了贯彻。
党的政策是制定国家法律的依据，党领导人民制定法律并领导人民执行法律。由于我党历史上习惯于用政策来指导革命，而这段时间进行的接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性。领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人们更容易产生“政策至上”的观念。政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序性规定便是多余的了。
（二）法治建设的停滞不前
对法治建设的忽视首先是因为党的指导思想发生了严重的失误。反右斗争开始后，毛泽东同志不断修正党的“八大”关于我国社会主要矛盾的认识，将社会的主要矛盾归结为无产阶级和资产阶级的矛盾以及社会主义道路和资本主义道路的矛盾。并把阶级矛盾扩大化和绝对化。关于法治建设的基本指导思想也随之发生了变化。毛泽东在1958年曾说过：不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯，一搞大跃进就没时间犯法了。对于人民内部的矛盾，一般都应采取整风的办法来解决。在当时党内高层，认为法治的功能仅仅限于对敌专政、惩罚犯罪分子。受这种思想的影响，即使在对敌专政领域，《宪法》和《法院组织法》中规定的一些民主原则和法治原则，也被当作“右派错误”而加以批判。
1957年反右运动开始，“大跃进”、人民公社化运动、“四清”等新的社会改革运动仍然采用大规模群众运动的形式，政策依然是各种运动的主要行动指南。重政策轻法律的观念不但没有改变，反而有了进一步的发展，长期以政策代替法律，政策成为最高的思想和行为标准，法律始终处于次要的地位。1959年5 月确定的政法工作路线是“服从党委领导，依靠人民群众，参加生产劳动，为全党全国中心工作服务”。这在客观上极大地损害了国家司法机关的地位，直接导致了法律虚无主义的进一步蔓延，国家的法律法规往往被束之高阁。在立法方面，1957年10月至1963年，全国人大共制定了460多件法律、法令和其他法规， 只相当于1951年一年的立法数量。
在司法制度方面，则表现为初步正规化的，比较合理的司法组织机构被不正常的合并、精简或取代。继1957年8 月铁路与水上运输法院被撤销之后，1959年4月，司法部、监察部也被撤销。1960年11月， 最高人民法院、最高人民检察院和国务院公安部合署办公，由公安部党组统一领导，从而在最高层次上进一步削弱了司法体制，1954年《宪法》规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”以及其他法律和法规共同确立的司法独立原则，被批判为“右派分子借口审判独立，反对党的领导，以法抗党”。检察机关的“垂直领导”制度也被改为“双重领导”。伴随“忽视法治的群众性”的声讨，一度形成国家司法机关和人民群众共同“办司法”的超常格局。1957年7月， 中央规定地方司法机关向地方党委负责。辩护制度、律师制度被批判为“替坏人说话，敌我不分，为阶级敌人开脱、掩护”。“公民在法律面前一律平等”被指责为“抹杀法律的阶级性，同反革命讲平等”。强调依法办事和司法独立被批判为“法律至上”的资产阶级观点，是“不要党的政策，搞法律孤立主义”。
（三）法律理论与现实的矛盾
从1957年反右派斗争开始，对基本的法律理论和原则，先是理论上作为“反党，反社会主义”言论加以批判，继而在实践上放弃乃至公开违反，使现实与法律理论产生了严重的矛盾。
如1954年《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。全国人民代表大会的职权之一便是“监督宪法的实施”（注：中华人民共和国宪法（1954年）。）。而实际上，宪法理论与现实的矛盾首先便表现在这一监督宪法实施的机关上。第一、二、三届全国人大的任期都超过了法定期限，在1957年至1965年这段时间，全国人大共召开了六次会议，包括一届第五次会议，二届第一、二、三、四次会议和三届第一次会议。六次会议都没有严格地完成听取和审议有关工作报告和决定重大事项的职责。其中二届第三、四次会议还被严重推延。人民代表大会的地位和作用被严重削弱。
公民的权利在现实中也受到了侵害，连宪法规定的基本权利都难以得到保障。宪法规定公民的人身自由不受侵犯、非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。而实际上，在大规模群众运动中，有的公社、工厂（场）随便捕人，有的单位还自己搞拘留、劳教。60年代中期，从捕人到审判均由党委或政法党组决定。司法过程中的基本程序和诉讼制度大都不同程度地被否定。1954年《宪法》还规定“公民有居住和迁徙的自由”，但1961年11月31日内务部、公安部党组提出了《关于坚决制止人口自由流动问题的报告》。同日，公安部提出《关于十项治安措施的报告》（注：周振想，邵景春.新中国法治建设40 年要览（1949—1988）〔M〕.北京：群众出版社，1990.286.）。 公民的这一权利实际上成为空文。
总之，在这段时期里，宪法及其规定的一些基本制度及公民的基本权利都还在，但部分由于左倾思想的错误和群众运动的事实，部分由于现实物质条件的欠缺，许多宪法规定在现实中得不到实现。宪法在现实中的状况，使人们对宪法由崇拜、满怀希望而变为失望乃至不信任。同时，对宪法态度的改变又助长了“法律虚无主义”的思想。无法可依和有法不依的实际情况，再加上对一系列正确的法治原则的错误批判，使我国社会主义法治建设过程中断，并开始了对民主法治的严重破坏，而且愈演愈烈，最终导致“文化大革命”10年中社会的动荡和混乱。
三、新中国法治的全面破坏时期（1966年5月至1976 年10月）
1966年，史无前例的“文化大革命”爆发，中国的法治建设和法学事业很快被动乱的狂涛所淹没。中国人民在新中国成立以后取得的各项政治成果，包括尚未成熟的法治事业，在长达10年的动乱中被破坏殆尽。
（一）立法工作陷于停顿，司法依据混乱
“文化大革命”10 年中， 作为唯一享有国家立法权的全国人大除1975年1月通过了一部充满浓厚“左倾”色彩的《宪法》外， 未制定任何法律。1966年7月，第三届全国人大常委会第33 次会议决议无限期地延期召开全国人大三届二次会议。从1967年初开始，随着各地革命委员会的成立，地方人大的法定地位和权力也被取代。“文化大革命”中作为司法依据使用的，除个别从“文化大革命”前沿用下来的法规外，主要是“文化大革命”中制定的政策性“文件”。如1967年1月13 日中共中央、国务院发布的《公安六条》等，这些“文件”数量多、内容杂，大多是随着运动的进展，按照各个时期的需要制定的，因而时间性十分明显，同类内容的文件往往集中在同一时期。由于“文化大革命”期间整个国家处于波动状态，各方面情况容易发生变化，而这类文件又大多是针对特定情况下的特定事项而发的，所以有效期一般较短，且常有昨是今非、彼此抵触的情况。严格地讲，这些文件都不具备作为法律所必须具备的要素，其中多数也不是由有立法权的机关制定或授权制定的。但在“文化大革命”时期的中国，它们确实具有类似法律，甚至超越法律的效力。公安司法机关处理案件，所依据的首先是这些文件的规定，其次才是国家常规法律，这些文件实际上成了“文化大革命”时期的“特别法”。
（二）司法系统遭到破坏，工作质量降低
由于公、检、法系统曾因被否定而受到冲击批判，再加上大环境的影响，司法系统受到很大破坏。不仅在机构和人员方面元气大伤，本来就不十分健全的制度也被冲得零落不堪，办案效率和质量都比“文化大革命”前下降，不能正常发挥其应有的职能。社会秩序的混乱，也给司法工作造成种种困难，在这样的社会环境中，即便是有完备的法律，也很难正常实施。民事司法进一步萎缩，刑事司法因上述原因，造成了大量的冤假错案。
从1967年开始，全国出现了一股“砸烂公、检、法”的潮流。有些省报还专为此发表社论。一时间，司法系统的许多人员被戴上了“特务”、“反革命”等反动分子的帽子。如北京市公安局有1693人被戴上“特务”和“反革命”的帽子，其中72人被隔离审查；而广东省有22％的法院人员被隔离审查；陕西省281个公安部门、111个检察机关、61个法院受到冲击。直到1971年才相对有所恢复。
四、新中国法治的恢复和发展时期（1976年10月至1999年）
1976年，给国家和民族带来深重灾难的“文化大革命”基本结束。中国人民开始用清醒的头脑思考国家民族的未来。一场极为深刻的社会变革的时机开始到来。1978年5月1日《光明日报》发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》，标志着一场深刻的、意义深远的思想解放运动的开始。这种思想解放，为新时期法治建设的蓬勃发展奠定了重要的思想基础。4个月后， 《人民日报》发表特约评论员文章《民主与法治》，指出：“当前，我们十分需要这样的社会主义的《刑法》和《民法》，以便司法部门量刑有准，执法有据。同时，我们也十分需要社会主义的诉讼法，使人民有冤能伸，有理能辩，有权根据法律的规定，进行诉讼，以保卫自己的合法权利”。1978年12月13日邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——“解放思想，实事求是，团结一致向前看”中，进一步强调了社会主义法治问题。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”（注：邓小平文选（第2卷）〔M〕. 北京：人民出版社，1994.146.）邓小平同志的讲话，为此后20 年社会主义法治理论的建设，为加强社会主义法治指明了道路。
（一）“解放思想，实事求是”与中国法治建设20年的新发展
20年来，以邓小平、江泽民同志为核心的党的第二代、第三代领导人带领全党、全国人民，不断实践，充实和完善党的十一届三中全会确立的基本方针，在国家政治、经济、文化等各个领域进行全方位的改革，取得了举世瞩目的伟大成就。在这20年中，作为国家建设的一个重要组成部分——中国的法治建设和法学教育经历了从恢复到发展，从借鉴到创新的过程，一个生机勃勃，不断走向繁荣的可喜局面已经展现在我们面前。回顾三中全会以来中国法治建设走过的历程，可以说，这20年是中国法治建设发展最快、成就最辉煌的20年。
回顾20年来中国国家和社会所走过的道路，我们深刻地体会到“解放思想，实事求是”八字方针的历史价值，及其对中国社会变革所起到的巨大推动作用。“解放思想”使得我们能够打破旧体制、旧观念的束缚，从而有利于发挥蕴藏在国家和人民中的巨大创造力；“实事求是”则使我们能够摆脱“左倾”、盲动，告别愚昧和幼稚，用科学的态度，科学的方法进行国家各方面的建设。应该说，过去20年中国法治建设的发展，正是党的十一届三中全会以后思想解放运动的直接成果。