体制创新与高职院校可持续发展(一)

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[摘要]体制创新在高职院校发展中具有重要作用，不仅可以提升高职院校的地位，还可以促进院校之间的有序竞争和学校的可持续发展。高职院校的现有体制具有非独立性、僵化性和不确定性等特征，是高职院校可持续发展的主要障碍。要促进高职院校的可持续发展，必须大胆创新高职院校的宏观管理体制、办学体制和内部管理体制。
[关键词]体制创新 高职院校 可持续发展

一、体制创新在高职院校发展中的特殊作用
体制是一个比制度更宽泛的概念。“体制包含体系和制度两部分，体系指的是组织机构，制度是保证组织机构正常运转的规范。”①而“制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架”。②从一般公共管理学的角度，体制问题主要涉及三个层面的内容：一是在制度(规则)层面上对管理职权划分和职能配置的规定，管理对象及范围的设定，作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等；二是在组织体系层面上管理机构系统的设立，管理组织内部结构的划分和角色定位等；三是在机构层面上管理系统模式化运行的过程、程序和方式，管理系统各子系统或要素之间模式化的相互作用等。体制是上述三个方面密切互动的有机整体。高职院校体制就是为实现高等职业教育的发展而设置的高职院校的组织结构、权限划分及其相互关系和运作方式。“就其本质而言，它体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配，以及它们之间的权力作用关系。”③
高职院校的体制分为宏观、中观和微观三个层面，即高等职业教育行政体制、高职院校办学体制和高职院校内部管理体制。宏观层面主要指中央、地方和高职院校之间的管理关系，是国家在高等职业教育行政管理工作中的机构设置、相互关系和责权划分的制度。主要明确哪级政府统筹和决策，它们之间的责权如何划分；谁来投资，如何疏通投资渠道，以及如何管理高等职业教育机构等，它是带有根本性和全局性的组织管理制度。我国高等职业教育体制是实行中央和省(自治区、直辖市)两极，以省级政府为主的体制。中观层面是办学体制，即谁来办学，怎么办学问题。微观层面就是高校内部管理体制即如何管理；运行机制，即运用什么机制来管理，包括人事制度、干部编制、专业设置、课程建设、教学科研管理等，实质上就是解决高校如何有效运转的问题。
高等职业教育的体制创新具有重要的意义：(1)可以提升其在高等教育发展中的地位，促进和谐社会的发展；(2)有利于调整高等职业教育发展结构、促进院校之间的有序竞争；(3)有利于提高高职院校的竞争力，促进院校自身的持续发展。
二、妨碍我国高职院校发展的体制分析
目前，高职院校发展中仍存在诸多问题，如办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入，等等，这些问题直接反映出高职体制上所存在的缺陷。
(一)沿用中专的管理模式或借用普通高校的体制，缺乏个性
现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来，计划体制影响明显。由于原有体制的惯性，许多学校仍满足于晋升高职的阶段性成绩，“市场性”先天发育不足，加之缺少对办好高职教育的规律性认识，在办学过程中表现为办学理念不明确，专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设及学生管理、校园文化建设等，没有达到高等职业教育水平，不能满足当前高职院校教学与实习的需要。
部分中等专业学校在升格后，确实进行了一系列改革，如合并学校、增设专业、扩大招生规模等。但在体制上基本沿用普通高等学校的发展模式，没有深入改革教育教学体制，继续沿用普教的教学大纲、教材、教学方法、考核考试评价办法等。没有以培养学生岗位能力为中心和目标探索和建立符合高职教育规律的教育教学模式与方法，忽略了高职教育与普通高等教育本质的不同。
(二)体制僵化，缺乏活力
我国教育体制属于“中央集权制”，高等职业教育制度变革出现自上而下的态势，具有以政府行政行为为主的纵向约束性特征，主要表现为高职教育的主管部门与所属高职院校之间的领导与服从关系，还表现为高职院校内部管理严格的科层管理特征。学校建立、经费投入、专业设置、招生计划到教育教学活动、科学研究、后勤服务等，都遵循国家或主管部门的指令，形成了按行政机构规则办事的运行机制，削弱了其与市场、与社会的联系，这就缩减了制度创新的空间。政府及教育主管部门的有限理性和偏好，政府发展高等职业教育的统一性要求与地区、行业、学校发展的差异性形成了尖锐矛盾，加剧了教育资源配置非优化和高职院校之间的不平等竞争。
在高职院校内部，由于缺乏办学自主权，其发展往往是在中央和各级政府的严格制度框架内进行的。由于教育资源按权力分配，高职院校要花大量人力、物力用于非教学科研性的事务，大量资源被用于学校的非生产性行为。其结果导致管理者的主要精力不是用于教学和科研管理工作，而是忙于升格和应付各种各样的检查，导致机构膨胀，衍生出大量非教学人员。由于学校缺乏独立自主的发展空间，教师没有独立自主发展的可能性，广大基层教师、员工以及学生的民主监督权力、制衡作用发挥不足，这就压抑了制度创新主体的积极性。
另外，在科层化的管理体系中，由于信息的不对称，信息“扭曲”和“失真”，也使高职院校的制度创新出现信息阻隔；由于制度创新动力不足，导致“反制度创新的因素”潜在滋长。总之，高等职业教育科层组织与集权管理导致的刻板僵化、信息迟滞很难对社会变化做出快速反应，对职业教育消费者需求很难做出及时回应，整个体制出现僵化趋势。
(三)体制改革随意性大，缺乏稳定性和效率
制度变革从本质上说是一种利益格局的调整。由于高等职业教育改革的主体不明确、改革责任承担和利益共享机制没有建立，致使改革的主观性强，随意性大，无法取得广泛的社会收益和持久的经济效益。
首先，从行政管理的角度看，高职教育管理的权、责、利不明确，高等职业教育改革缺乏系统性。国家作为高职教育资源的终极所有者和投资主体没有很充分地行使所有者的权利，承担所有者的义务。学校有权管理，但管理的责权不明确，责权利不对称，很难履行其职责；投资者由于无法取得合理的回报，也影响其投资的积极性。而在证书管理方面，由于部门利益而导致人为的分割或缺乏必要的沟通。高职教育学历证书由政府教育部门颁发、管理，职业资格证书则由政府劳动、人事部门核发、管理，其中劳动部门负责以技能为主的职业资格鉴定和证书的核发与管理，人事部门负责专业技术人员的职业资格评价和证书的核发与管理。这种职业教育证书体系的多头管理，导致了不同种类的职业资格证书在内容上缺乏沟通，在认证时存在互不相认的现象，严重影响了我国高等职业教育与培训的健康发展。据 2002年教育部抽样调查，全国中、高职院校中，除几十所由中央部门及所属单位举办外，绝大多数由地方举办和管理，其中省属学校占11％，市(地)属学校占48％，县属学校占41％。这些学校分属省、市、县有关部门，其中教育部门举办的占45％，其他30多个行业部门及企业和民办的占55％。6现行职业教育体制存在着多头管理、职能交叉、统筹乏力、资源难以形成整体优势、办学效益还较低等问题。
其次，从学校内部管理来看，目前高职院校的管理改革主要因市场而动，随意性较大。从教学管理看：(1)办学定位不准，专业培养目标不明确。高职院校是为某一特定职业领域培养高级专业从业人员的，所以，其专业名称应有明确的职业针对性。目前我国高职院校的专业设置，从名称看与普通高校雷同，或者说直接搬用了普通高校的专业名称。(2)片面追逐市场需求。专业设置完全以市场需求为导向，致使高职院校专业重复设置，专业化水平不高，引起学生和家长的强烈不满，降低了高职院校的信誉度，强化了社会对高职院校存在的偏见，影响了我国高等职业教育的社会支持力。(3)单纯从办学成本考虑专业的设置。由于学校办学经费不足，无法在短期内获得足够资金改善一些投入较大的专业条件，又没有相应的企业作为实践基地，如机械、电子、建筑等机械工程类专业，虽然人才市场急需但考虑办学成本而不去设置此类专业。而投入少，学费收入较高的专业，如国际贸易、商务英语、法律、工商管理、计算机技术、财会等，虽然条件不具备，或不完全具备但却争先恐后地开设。长此以往，必然加剧人才供需的矛盾，浪费了教育资源，影响国家经济的持续发展。
三、创新体制，促进高职院校可持续发展
从博弈论角度和在制度的产生层次上看，制度是“在多人、多次重复的情景中人与人之间的行为规范；或者按照博弈论的说法，制度是N人的均衡解。”o高等职业教育制度创新是各级政府、高职院校、社区、高等职业教育的消费者作为制度创新的主体的博弈过程。从本质上来说，高职院校体制改革的目的，就是最大限度地调动与发挥高职院校及其教师的积极性和创造性，他们是制度创新和制度实施的主体，依靠学院和学校教师进行制度创新是制度效益的关键。其中高职院校作为最大利益的追求者，为实现其利益最大化就必须成为一个结构合理、职责明确、运转高效的组织。高职院校也应围绕着这一目标来确定和调整组织的规则和制度，清除陈旧过时的制度和规章，以追求制度建设和高职院校组织发展的优化。