论政府间税收竞争关系的税法调整(一)

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税收竞争的主客观成因

　　西方政府间财政关系的代表性理论是财政联邦制理论，至今已有传统理论和新近理论两代。传统理论的精髓是通过财政分权、赋予地方政府更多责任，促进地方政府竞争和经济效率的提高；新近理论注意到经济转型国家的政府间关系可能存在更多问题，尝试运用企业理论分析政府激励问题。经济转型国家，特别是中国和俄罗斯，都存在“地方产权制度”现象由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键的作用，以及中央与地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象。

　　为增进政府绩效，很多国家鼓励政府间展开税收竞争来提高效率。财政联邦制理论又可细分为“增进效率说”与“降低效率说”，两者都注意到了税收竞争在调动地方政府积极性上的作用。虽然，税收竞争的效果是增进还是降低效率尚无定论，但其本来目的旨在增进政府绩效应无疑议。笔者认为，政府绩效评估应当引入“以保护消费者权益为中心”的制度理念：政府部门应当对公共服务的消费者负责，公共消费者籍此对公共服务直接进行控制和选择。适当的税收竞争是一种较为可取的状态，税收竞争是必要的，但必须有限度。

　　税收竞争的适度与过度

　　财政分权与政府绩效增进的需要必然会引发税收竞争。税收竞争，是政府为了某种目的所采取的税收政策影响到其他政府的税收政策时产生的，源于“竞争性政府”的概念，最早见于英国学者阿尔伯特•；布雷顿的代表作《竞争性政府：一个政府财政的经济理论》：联邦制国家中政府间关系总体上看存在竞争性，政府之间、政府部门之间以及政府与政府外的行为主体之间迫于选民、经济主体和非经济主体的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求。税收竞争如果适度，将有益于资源优化配置。

　　税收竞争，既可能发生在国家间，“税收竞争是指为了把国际间的流动性资本吸引到本国，各国均对这种资本实施减税措施，引发了减税竞争”；也可能发生在一国国内地方政府间。对政府间税收竞争的研究始于20世纪80年代的美国，明茨和塔尔肯在合着的《联邦各州的商品税竞争均衡和效率》中指出：联邦制国家的地方政府拥有一定的税收开征权，政府的税收决策会影响其他政府的税收收入。通过改变自己与其他政府的相对税率，每个政府都能在有损或有利其相邻政府的情况下改变其税基的规模。

　　“国内税收竞争”的典型定义有：税收竞争是独立性政府的非合作型税制设定行为，每一个政府的政策选择都会影响流动性税基在这些政府所代表的地区间的配置。事权与税权是否匹配是政府能否完成其应有事权的普适性标准。税收竞争客观上可能增加地方政府用于提供公共服务的税源，但过度的税收竞争可能使地方政府因提供过多税收优惠而无法获得税收增加。

　　经济转型国家中的地方政府大致有三种类型：第一，进取型地方政府，即主要依靠制度与技术创新、加强软环境建设吸引税源，从而扩大税基；第二，保护型地方政府，即虽然进行制度与技术创新，但创新能力有限，不足以吸收税源。为保证一定的税基，常采取地方保护主义，依靠政府保护创造当地企业的产品市场；第三，掠夺型地方政府，即虽很难创造新的税源，为维护政府日常开支，不惜通过各种手段增加收费。财政困境与经济发展水平相互遏制。如果地方政府没有动力进行制度创新打破这种格局，掠夺型政府可能持续更长时间。

　　经济转型国家中，很多法律制度仍在不断调试，市场机制尚未完全建立、市场秩序混乱，税收竞争对市场发育与市场秩序维持至关重要，税收竞争缺乏成文的竞争规则以及规范的权力约束和权利保障。政治上的集权与财政上的分权并存，使得税收立法权虽高度集中于中央，但税收竞争屡见不鲜。

　　税收竞争过度不仅无法促进经济发展，而且可能导致税收大面积流失，故可称为“税收不当竞争”或“有害税收竞争”。为与我国惯常使用的法律术语保持一致，笔者倾向参照竞争法使用“税收不当竞争”的概念。税收竞争植根于改革过程中政治体制与经济体制改革不配套，反映在具体制度安排上，就是事权与财权的界限模糊，这种不确定性不利于地方政府官员从长远的角度考虑问题，以至于税收竞争模式不断调整，甚至导致税收竞争失当。重建税收竞争秩序的出发点是培育地方经济竞争力，通过地方经济发展规范政府行为。